IV SA/Wa 3000/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego S. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], Wójt Gminy S., stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu [...] o mocy do 2 MW w miejscowości K., gm. S., na działce nr ew. [...]. W dniu 20 sierpnia 2012 r. wpłynęło do Wójta Gminy S. pismo mieszkańców Wsi S., zatytułowane "protest zbiorowy" w którym m.in. S. S. wyraził sprzeciw, co do planowanej inwestycji, podnosząc iż w niniejszej sprawie powinna być przeprowadzona ocena oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, zwłaszcza w świetle opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 6 czerwca 2012 r. o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wobec wniesionego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Wójta Gminy S. o wyjaśnienie czy powyższe pismo jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] czy też innym żądaniem. W odpowiedzi na pismo Wójta Gminy S., mieszkańcy wsi S. w tym także S. S., wyjaśnili, iż protest zbiorowy z dnia 20 sierpnia 2012r. jest odwołaniem od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2012 r. Zarzucono także, iż organ bezpodstawnie zawęził krąg stron prowadzonego postępowania uznając za strony wyłącznie właścicieli działki na których planowana jest inwestycja oraz właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania S. S. od decyzji Wójta Gminy S., z dnia [...] lipca 2012 roku, znak: [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu [...] o mocy do 2 MW w miejscowości K., gm. S., na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż S. S. nie brał udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji ww. przedsięwzięcia. Nie ulega wątpliwości, iż stronie nieuczestniczącej w postępowaniu przed organem I instancji służy prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu, ale jedynie do momentu, kiedy taka decyzja staje się decyzją ostateczną, tj. do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji odwołań wniesionych przez strony biorące udział w postępowaniu, a gdy strony, które brały udział w postępowaniu nie wniosły odwołania - do czasu upływu terminu do jego wniesienia stronie, która jako ostatnia otrzymała decyzję. Po upływie tych terminów strona, która nie brała udziału w postępowaniu może jedynie żądać wznowienia postępowania w sprawie (por. w. NSA z 16.11.1998r, II SA 1391/98, LEX nr 41308 oraz w. WSA w Gdańsku z 18.05.2005r., II SA/Gd 1784/03, LEX nr 220249). Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona stronom, które brały udział w postępowaniu, w dniu 24 lipca 2012 r. Ponieważ żadna ze stron biorących udział w postępowaniu przed organem I instancji nie wniosła odwołania od tej decyzji, w dniu 8 sierpnia 2012 r. stała się ona ostateczna. Zdaniem Kolegium S. S. wniósł odwołanie od decyzji w dniu 20 sierpnia 2012 r., a więc w momencie, kiedy decyzja posiadała już walor ostateczności. Z tego względu odwołanie należało uznać za niedopuszczalne Pismem z dnia 17 listopada 2012 r. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący wnioskował o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniesiono, iż nie można zgodzić się z Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji zyskała walor ostateczności w dniu 8 sierpnia 2012r., skoro zawiadomienie o jej wydaniu zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 7 sierpnia 2012 r. i od tej daty skarżący liczył termin na wniesienie odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego C. stwierdzające niedopuszczalność odwołania S. S. od decyzji Wójta Gminy S., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu [...] o mocy do 2 MW w miejscowości K., gm. S., na działce nr ew. [...]. Zdaniem organu odwoławczego odwołanie złożone zostało z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu powyższe postanowienie wydane zostało przedwcześnie. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566) Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. Z okoliczności sprawy wynika, iż odwołanie S. S. zostało w niniejszej sprawie wniesione po liczonym w powyższy sposób terminie. Stanowisko skarżącego, że odwołanie wniesiono w terminie, bowiem zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 7 sierpnia 2012 r. i od tej daty skarżąca liczyła termin na wniesienie odwołania - nie jest słuszne. Z akt sprawy wynika, iż za strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., przez Wójta Gminy S., uznano wyłącznie: A. P., J. P., M. N., B. P.oraz Gminę S. i tym podmiotom doręczono powyższą decyzję. Mając na uwadze, iż żadna ze stron nie wniosła odwołania, decyzja Wójta Gminy S., z dnia [...] lipca 2012 r., stała się ostateczna z dniem 8 sierpnia 2012r. Jednocześnie stosownie do treści art. 85 ust.3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) Wójt Gminy S. jako organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach miał obowiązek podać do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy. Publikacji tej nie można jednak utożsamiać z zawiadomieniem stron o wydaniu decyzji z trybie art. 49 k.p.a. który znajduje zastosowanie w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 74 ust. 3 ww. ustawy. Niezależnie od powyższego zauważyć jednak należy, iż skarżąca we wniesionym odwołaniu powołała się na fakt niezawinionego braku udziału w postępowaniu. Skoro ochrona uprawnień osoby mającej status strony postępowania administracyjnego, a pominiętej w tym postępowaniu, co do zasady, odbywa się poprzez wniesienie podania o wznowienie postępowania, organ administracji winien w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć, czy odwołanie strony, która usiłuje wzruszyć decyzję ostateczną nie stanowi podania o wznowienie postępowania, a jeżeli jego treść nie dawała podstaw do takiej oceny, pouczyć ją o tym trybie postępowania, umożliwiającym ochronę jej praw. Udzielenie takiej informacji miało dla ochrony interesu strony istotne znaczenie, z uwagi na treść art. 148 k.p.a., zakreślającego miesięczny termin na wniesienia podania o wznowienie postępowania od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Organ odwoławczy zaniechał w niniejszej sprawie dokonania takiego pouczenia. Stanowi to naruszenie art. 9. k.p.a., przewidującego zasadę obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przepis ten stanowi, iż organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ winien zatem czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udziela jej niezbędnych wyjaśnień. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1156/96 (Lex Nr 44089). W ocenie Sądu wykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. dałoby stronie możliwość zmodyfikowania wniosku i domagania się wznowienia postępowania. Nie można przy tym uznać, iż w niniejszej sprawie nie naruszono powyższej zasady albowiem na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., Wójt Gminy S. zwrócił się do skarżącej z pytaniem czy pismo zatytułowane "protest zbiorowy" jest odwołaniem czy innym żądaniem. Nie udzielono bowiem skarżącemu niezbędnych wyjaśnień, wskazówek oraz nie poinformowano o skutkach wniesienia odwołania do decyzji która stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 orzekł o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349, ze zm.).