IV SA/Wa 3009/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz warunków jej funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwolywania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez niewykonanie obowiązku ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Stawiając powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 3 uchwały określono, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zaniechano zatem jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Skarżący stwierdził, że podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i dlatego zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, albowiem skutkuje nieuzyskaniem przez uchwałę mocy obowiązującej. Określenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia rażąco narusza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że uchwała normująca zagadnienie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania nie posiada waloru aktu normatywnego (wykonawczego) powszechnie obowiązującego na terenie gminy i powinna wejść w życie z dniem podjęcia. Nie stanowi o sytuacji w szczególności prawnej, podmiotów wymienionych w art. 9a ustawy ani też o ich prawach i obowiązkach wobec jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest Gmina Miejska [...]. Przedmiotowa uchwala nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zaś obowiązek jej publikacji nie wynika z przepisów szczególnych. Oznacza to, że zamieszczona w § 3 uchwały klauzula jest zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wydana na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej jako " u.p.p.r."). Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, tym samym podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Przy czym zauważyć należy, iż w orzecznictwie podkreśla się również, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę prawną o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym ( por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001, publ. LEX 81765; z 22 listopada 2005 r., I OSK 971/2005; z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06; wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08, publ. w CBOSA). Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zgodnie mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 -5 u.p.p.r. rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (publ. w CBOSA), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Zaskarżona uchwała w swojej treści zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określające organizację i pracę zespołu, jak również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest są podporządkowana Radzie Gminy, czy też Burmistrzowi Gminy. Z tego wynika, że uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, kuratorów sądowych, czy też prokuratorów oznacza, że w skład zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca zespół interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Niewykonanie obowiązku publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2016 r., II SA/Kr 398/16, CBOSA). Innymi słowy niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej. W tych warunkach należało uznać, iż kontrolowana uchwała w sposób istotny naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych, co samo w sobie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Z powyżej wskazanych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.