IV SA/Wa 301/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. staż. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2012r nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U.Nr 180 poz. 1493 z późn. zm.) Rada Gminy w [...] uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego działającego na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie zwanego dalej Zespołem oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Pismem z dnia 25 października 2017r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej Uchwałę Rady Gminy w [...] zaskarżając ją w całości. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie: art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 9a ust. 3-5 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390) poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 6 pkt 5 Uchwały poprzez sformułowanie niewskazanych przez ustawę warunków odwoływania członka Zespołu w razie skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, zaś w § 11 wprowadzenie obowiązku Przewodniczącego Zespołu składania sprawozdania z prac Zespołu Wójtowi Gminy; art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonej Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz określenie terminu w § 13 jej wejścia w życie z dniem podjęcia; § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 283), przez powtórzenie w § 8 ust. 4 i § 10 zaskarżonej Uchwały przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1390); Podnosząc wskazane wyżej zarzuty Prokurator na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o, postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności ww Uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa. W skardze szczegółowo uzasadnił podnoszone zarzuty, wskazując na szereg zawartych w Uchwale uchybień o charakterze istotnego naruszenia prawa, co tym samym skutkuje jej nieważnością w całości. Prokurator min. wskazał, iż przedmiotowa Uchwała jako akt prawa miejscowego winna była zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], czego jednak w niniejszej sprawie zaniechano. W ocenie Prokuratora, już ten fakt powoduje, iż jest ona nieważna w całości gdyż narusza przepisu art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Także, postanowienia § 6 pkt 5 Uchwały (regulujący przesłanki odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego), został podjęty z przekroczeniem ustawowej delegacji do wydania przepisów o charakterze aktu prawa miejscowego. Tego rodzaju wymogi oraz ograniczenia, w ocenie Prokuratora, winna formułować sama ustawa. Również, nałożenie na Przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego w § 11 Uchwały obowiązku złożenia Wójtowi Gminy [...] sprawozdania z prac zespołu, nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej, albowiem to sam Ustawodawca winien nałożyć na Przewodniczącego Zespołu taki obowiązek, czego nie uczynił. Z przepisów ustawy nie wynika także, aby Zespół Interdyscyplinarny podlegał Wójtowi w zakresie swojego działania i miał obowiązek informowania o przebiegu jego prac o czym jednak zaskarżona Uchwała stanowi. Prokurator jednocześnie nadmienił, iż przepis powyższy uległ zmianie w wyniku Uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., poprzez wprowadzenie obowiązku złożenia Wójtowi sprawozdania rocznego z prac Zespołu. Obowiązek ten jednak nie został zniesiony. Wskazał także na naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który jest aktem wyższego rzędu w stosunku do uchwał Rady Gminy i winien być przez nią respektowany w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego. Sformułowania, stanowiące dosłowne powtórzenie norm ustawowych, znalazły się w przepisach zaskarżonej Uchwały, tj. § 8 ust. 4 - wskazujący określone już w ustawie terminy posiedzeń Zespołu oraz § 10, w którym w ślad za Ustawodawcą dokonano określenia zadań grup roboczych. Nadto Skarżący podniósł, iż w związku z faktem, iż zaskarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, stwierdzeniu nieważności nie stoi na przeszkodzie upływ ponad pięcioletniego okresu od chwili jej wydania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...], uznając skargę za niezasadną, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu stanowiska wskazała, iż Rada Gminy nie naruszyła ww przepisów zatem podniesione zarzuty uznać należało za niezasadne. Rada Gminy ustosunkowała się szczegółowo do zaskarżonych przez Prokuratora postanowień Uchwały, w tym jednocześnie wskazała, iż przedmiotowa Uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego (art. 40 ustawy o samorządzie gminnym). W tym zakresie powołała się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 roku, stwierdzające nieważność Uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011 roku podjętej w tożsamym przedmiocie. Reasumując Rada wskazała ze wobec niespełnienia przez zaskarżoną Uchwałę cech aktu prawa miejscowego oraz upływu ponad jednego roku od dnia jej podjęcia, brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, albowiem zaskarżona Uchwała, jest sprzeczna z prawem (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2016r. poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, iż uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.a.n. oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie uchwała zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana Radzie Gminy, czy też Wójtowi Gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona Uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację Prokuratorowi, że zaskarżona uchwała powołująca Zespół Interdyscyplinarny ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Tymczasem zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym a także w § 13 ww Uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem jej podjęcia, co niewątpliwie narusza art. 2 ust.1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., na co zasadnie wskazał Prokurator w skardze. Powyższe obliguje zatem Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości. Rację ma także Prokurator wskazując, że w zaskarżonej Uchwale doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 9a ust.3-5 i 15 u.p.p.r, poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 6 i pkt 5 uchwały, poprzez nieuprawnione sformułowanie niewskazanych przez ustawę warunków odwoływania członka Zespołu w razie skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne, zaś w § 11 wprowadzenie obowiązku Przewodniczącego Zespołu składania sprawozdania z prac Zespołu Wójtowi Gminy. Tego rodzaju wymogi oraz ograniczenia winna formułować sama ustawa, albowiem nie mieszczą się one w pojęciu określenia "trybu i sposobu powoływania członków zespołu" oraz "szczegółowych warunków jego funkcjonowania". Kompetencje rady gminy wynikające z w/w pojęć ograniczone są jedynie do uszczegółowienia procedury wyłaniania składu zespołu interdyscyplinarnego i nie wskazują na jej uprawnienie do samodzielnego tworzenia przepisów o charakterze materialnoprawnym, które ograniczają bądź wykluczają członkostwo w zespole, zwłaszcza jeśli sam Ustawodawca nie przewiduje w ustawie tego rodzaju konsekwencji (por. w tym zakresie Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2016 r., IV SA/Po 415/16). Podobnie, zasadnym jest stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym nałożenie na Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego w § 11 Uchwały obowiązku złożenia Wójtowi Gminy [...] sprawozdania z prac zespołu nie mieści się w zakresie delegacji ustawowej, zaś to Ustawodawca winien nałożyć na Przewodniczącego zespołu taki obowiązek. Z przepisów ustawy nie wynika również, aby Zespół Interdyscyplinarny podlegał Wójtowi w zakresie swojego działania i miał obowiązek informowania o przebiegu jego prac. Wobec powyższego Rada Gminy nie ma uprawnienia do samodzielnego kształtowania uprawnienia Wójta do kontroli prac zespołu, która wyraża się w obowiązku składania sprawozdania z prac. Natomiast za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, wskazujący na naruszenie § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez zawarcie w akcie prawa miejscowego przepisów już sformułowanych w samej ustawie. Należy bowiem stwierdzić, że nieuprawnione jest traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, CBOSA). Za powtórzenie dopuszczalne uznać można również takie, które wprawdzie nie jest literalnie zbieżne z tekstem aktu prawnego z którego jest zapożyczane, lecz pomimo różnic tekstowych nie zmierza do modyfikacji normatywnej treści ustawy. W przypadku kwestionowanych w skardze zapisów, zdaniem Sądu, nie można uznać za naruszający upoważnienie ustawowe zapisu § 8 ust. 4 - wskazujący określone już w ustawie terminy posiedzeń Zespołu oraz § 10, w którym w ślad za Ustawodawcą dokonano określenia zadań grup roboczych, gdyż wskazane zapisy uchwał choć nie są tożsame z zapisami ustawy, to jednak pomimo różnic tekstowych nie zmierzają do modyfikacji normatywnej treści ustawy. Zatem, wobec powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł Sąd orzekł jak w sentencji.