IV SA/Wa 3010/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...].07.2015 r., znak: [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące odwołania J.R. (określanego dalej jako skarżący) od decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2014r. znak: [...] Stan sprawy przedstawiony w uzasadnieniu decyzji przedstawił się następująco. Starosta L. w następstwie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...].10.2014 r. znak: [...] udzielił Gminie S. od dnia [...].01.2015 r. nowego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. odprowadzanie ścieków komunalnych pochodzących z gminnej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] w W. do wód powierzchniowych rzeki S. wylotem na działce nr [...] w m. W. gm. S. Do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. za pośrednictwem Starosty L. wpłynęło odwołanie J.R. W wyniku analizy dokumentów sprawy otrzymanych od Starosty L. organ II instancji stwierdził, iż odwołanie wniósł podmiot, który nie powinien posiadać przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego i w związku z tym niniejszą decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. Starosta L. ustalając krąg stron postępowania prowadzonego z wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego przyjął jako strony postępowania między innymi właścicieli nieruchomości przyległych do działki nr [...], na której zlokalizowany jest wylot ścieków i do której ogranicza się zasięg oddziaływania szczególnego korzystania z wód. Organ odwoławczy uznał, że nie jest to zgodne z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145), który stanowi, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest ubiegający się o nie wnioskodawca, właściciel wody, a także właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi oraz uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Z tego przepisu nie wynika, aby przymiot strony tego postępowania posiadali właściciele działki nr [...] Państwo R. i M.M., działki nr [...] Pan J. R., działki nr [...] Państwo E. i Z.C. i działki nr [...] Państwo R. i T.K., gdyż w przedmiotowej sprawie nie można uznać ich za żaden z podmiotów określonych przez ww. przepis. Organ argumentował, że wykaz stron postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest zbiorem zamkniętym i nie może on być dowolnie przez organ rozszerzany (propozycje operatu w tym zakresie powinny być skonfrontowane z w/w artykułem ustawy), a operat wodnoprawny (rysunek nr 5) wskazuje, że szczególne korzystanie z wód - oprowadzanie ścieków z oczyszczalni ogranicza się do odbiornika - rzeki S., na działce należącej do Skarbu Państwa w administracji Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w L. Następnie wskazał, że rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez podmiot nie posiadający przymiotu strony danego postępowania i twierdzący, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Takie bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, niezależnie od tego, czy przytoczona przez skarżącego na poparcie przyjętego stanowiska argumentacja mogłaby być uznana za trafną dotknięte jest wadą nieważności. Organ odwołał się do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołując się na wyrok z dnia 22 kwietnia 2010r., sygn. akt. IV SA/Wa 47/10 stwierdzający nieważność decyzji Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], wydanej po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzkiego Konserwator Zabytków od decyzji Starosty G. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.R. zwrócił uwagę na wadliwość decyzji Starosty L. z dnia [...].10.2014 r. udzielającej Gminie S. od dnia [...].01.2015 r. nowego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. odprowadzanie ścieków komunalnych pochodzących z gminnej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] w W. do wód powierzchniowych rzeki S. wylotem na działce nr [...] w m. W. gm. S. Podniósł, że oczyszczalnia emituje przykre zapachy. Wywodził, że właściciele działek położonych dalej od oczyszczalni niż usytuowana jest działką będąca jego własnością zostali powiadomieniu o wszczęciu postępowania i brali w nim czynny udział. Podczas rozprawy dnia 22 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że operatu szacunkowego wynika wykaz działek znajdujących się w okolicy oczyszczalni ścieków, wśród nich jest działka skarżącego. Pełnomocnik skarżącego podniósł dalej, że źródłem interesu prawnego skarżącego jest bliska odległość oczyszczalni, od działki stanowiącej własność skarżącego (tj. 100 m). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., wskazywanej dalej jako "P.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Skarga, rozpatrywana na gruncie przytoczonych przepisów, okazała się zasadna, bowiem organy administracji nie dokonały w sprawie ustaleń, opartych na zebranym materiale dowodowym, niezbędnych do oceny kwestii legitymacji skarżącego do bycia stroną postępowania, a zaniechanie w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Aktualny pozostaje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby" (wyrok z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy oczywiście odróżnić interes faktyczny, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak jego żądanie w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji nie znajduje oparcia w konkretnym przepisie prawa materialnego. Odnosząc się do mających zastosowanie w sprawie przepisów, stwierdzić trzeba, że ustawa Prawo wodne, tj. unormowanie będące podstawą wydania decyzji, zawiera regulację mającą pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi, odnoszącymi się do statusu strony postępowania, a wynikającymi z art. 28 K.p.a. Priorytet zastosowania przepisów ustawy Prawo wodne jest o tyle istotny, że zawężają one krąg podmiotów, którym można przypisać legitymację strony postępowania w stosunku do art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: (1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; (2) właściciel wody; (3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; (4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; (5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; (6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W kontekście art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy Prawo wodne podmiot jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z mocy tego przepisu jeśli włada powierzchnią ziemi, która położona jest w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Stosownie do art. 336 Kodeksu cywilnego, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Sąd nie podziela poglądu, że sama już obszerność tego wyliczenia wskazuje, że intencją ustawodawcy było stosunkowo szerokie ujęcie katalogu osób, które mogą wystąpić w charakterze strony w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, co mogłoby rzutować na uzasadnienie dokonywania interpretacji rozszerzającej art. 127 ustawy Prawo wodne. Nie można bowiem abstrahować od intencji ustawodawcy, który - chcąc usprawnić proces budowy urządzeń wodnych, istotnych dla ochrony interesu ogólnego - uszczegółowił wyznaczniki statusu strony, tak aby uniknąć wątpliwości, które mogłyby wpłynąć na przedłużenie tego procesu. Ten teleologiczny wzgląd nakazuje ściśle interpretować art. 127 ustawy Prawo wodne. Jednak w rozpatrywanej sprawie organ nie przeanalizował w dostateczny sposób istnienia pozytywnej przesłanki powstania interesu strony w postaci przyznania jej "władającemu powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". W świetle przedstawionych akt administracyjnych niniejszej sprawy trudno wywnioskować na jakiej podstawie organy doszły do przekonania o braku legitymacji w postępowaniu administracyjnym skarżącego. Wobec powyższego - zdaniem Sądu - brak jest podstaw do przyjęcia, iż odmawiając skarżącemu przymiotu strony organy rzeczywiście rozważyły okoliczności, które mają wpływ na jego legitymację procesową, w tym czy wykonanie robót budowlanych przy oczyszczalni może mieć wpływ na sposób korzystania przez skarżącego z należącej do niego nieruchomości, chociażby w aspekcie konieczności znoszenia ewentualnych immisji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.11.2014 r., sygn. akt. II OSK 1069/13, CBOSA, dla uznania, że dany pomiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, konieczne jest nie tylko ustalenie władania powierzchnią ziemi, ale jednocześnie ustalenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając m.in. treść nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach. Władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych winien mieć możliwość sprawdzenia, czy zostaną zachowane odpowiednie przepisy i nie zostanie naruszony jego interes (tak też NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1069/13, CBOSA). Wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zebrania i zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 K.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy tak, aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To, czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien zebrać dowody na okoliczność odległości oczyszczalni ścieków od działki skarżącego (ewentualnie wykorzystując w tym zakresie instrumenty przewidziane w art. 136 K.p.a.). W rezultacie Sąd - uznając, że w realiach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.