IV SA/Wa 3011/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi B. B., W. B. i K. B. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] września 2016r. nr [...] - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. B., W. B. i K. B., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] lutego 2016 r. znak [...] o umorzeniu postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013r. znak [...], udzielającej P. S.A. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód z potoku [...] poprzez istniejące ujęcie. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wpłynęły wnioski: E. Z., B. C., B. B., W. B. i K. B. m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013r. znak: [...]. Organ nadzoru wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w tymże postępowaniu nadzorczym, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. umorzył postępowanie nieważnościowe jako wszczęte na wniosek podmiotów nieuprawnionych. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyli wszyscy wnioskodawcy. Rozpoznając to odwołanie organ II instancji stwierdził, co następuje. Będąca przedmiotem kontroli legalności decyzja dotyczy wyłącznie poboru wód z potoku [...], nie rozstrzyga ona natomiast w przedmiocie naśnieżania stoku. Ocena kręgu stron postępowania może być prowadzona wyłącznie w odniesieniu do poboru. Zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W pierwszej kolejności organ ustala, czy stronie wnoszącej podanie o wszczęcie postępowania nieważnościowego przysługuje przymiot strony. O tym czy danemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. O tym, kto może być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego rozstrzyga art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015r. poz. 469), zgodnie z którym stroną postępowania jest: wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody, właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, uprawniony do korzystania z wód i uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Przepis art. 127 ust. 7 Prawa wodnego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a. Przy czym sądownictwo administracyjne stoi na stanowisku, iż w sprawach gdzie krąg stron określony jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., prowadzonych w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie tegoż przepisu szczególnego. Tym samym ustalenie kręgu stron postępowania, przeprowadzane jest w tej sprawie w odniesieniu do szczególnego korzystania z wód będącego przedmiotem wniosku złożonego przez Spółkę P. S.A. tj. poboru wód z potoku [...] poprzez istniejące ujęcie. Kwestionowana decyzja nie stanowi administracyjnej zgody na naśnieżanie stoku, wykonanie obiektów budowlanych czy działanie jakichkolwiek urządzeń służących rekreacji, więc wszelkie zarzuty z tym związane nie przesądzają o interesie prawnym w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym poboru wód. Krąg podmiotów dysponujących, w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, przymiotem strony - ze wszystkimi skutkami w sferze formalnoprawnej - ustalony jest na podstawie danych zawartych w operacie wodnoprawnym. Organ prowadzący postępowanie w trybie zwyczajnym nie prowadzi samodzielnego postępowania mającego na celu weryfikację otrzymanego od wnioskodawcy operatu wodnoprawnego, tym bardziej takie działania nie są elementem postępowania w trybie nieważnościowym. Autor operatu określa zasięg zamierzonego korzystania z wód oraz analizuje, czy oddziaływanie szczególnego korzystania oraz wykonanych urządzeń może mieć negatywny wpływ na grunty będące w zasięgu oddziaływania (budynki, obiekty gospodarki wodnej itp.). Zgodnie z treścią operatu wodnoprawnego na pobór wód z potoku [...] w km 25+000, zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód zamyka się w obrębie działek nr ew. [...] i [...]. Jak wynika z operatu, będący przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego pobór wód nie oddziałuje na inne niż wskazane grunty. Wobec powyższego skoro wnioskodawcy nie są właścicielami owych dwóch działek organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w jednym piśmie procesowym złożyli E. Z., B. C., B. B., W. B. i K. B., przy czym skarga B. C. i E. Z. została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 16 marca 2017r. W skardze zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] w sprawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] marca 2013 r. oraz z dnia [...] października 2013 r. zmieniającej w trybie art. 155 k.p.a. owo pozwolenie wodnoprawne. Po pierwsze podnieśli, że nie byli informowani o toczących się postępowaniach dotyczących udzielenia pozwolenia na pobór wód w celu naśnieżania stoku. Po drugie twierdzą, że mają status strony gdyż działki, do których posiadają prawo własności, położone są w bezpośrednim lub pośrednim sąsiedztwie działek [...], które to zaśnieża lub zamierza zaśnieżać ta spółka. Działki są zaśnieżane wodą pobraną z potoku [...]. Przywołują brzmienie art. 28 k.p.a. i twierdzą, że pojęcie strony w tych sprawach należy rozumieć szeroko. Twierdzą, że [...] nie są właścicielem wyłącznym działek położonych wzdłuż torowiska [...]. Skarżący wywodzą w oparciu o treść pozwolenia wodnoprawnego, że wbrew stanowisku organu decyzja ta dotyczy także zaśnieżania stoku [...], a nie tylko poboru wody. Z decyzji wynika bowiem, że wydano ją na potrzeby zaśnieżania stoku narciarskiego [...] w [...]. Wszyscy zatem właściciele stoku [...] winni być stroną postępowania bowiem to głównie nich dotyczą decyzje Starosty [...]. Wywodzą i powołują wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uchylono pozwolenie na budowę rurociągu do zaśnieżania. Twierdzą, że wody w potoku [...] są zanieczyszczone. Wielokrotnie wnioskowali o wybudowanie nowego ujęcia czystej wody, z którego pobór służyłby do zaśnieżania. W dalszych zarzutach odwołują się do brzmienia art. 127 prawa wodnego i wywodzą, że są stroną tego postępowania jako, że władają powierzchnią wody położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący twierdzą, że przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z potoku [...] poprzez istniejące ujęcie. Przymiot ów wywodzą zarówno z przepisów ogólnych tj. art. 28 k.p.a., jak i normy art. 127 ustawy prawo wodne. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że regulacje zawarte w art. 127 ust. 7 ustawy prawo wodne są przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2689/13). Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. zawarte w pierwszej części uzasadnienia skargi pozostawały bez znaczenia dla sprawy. O tym bowiem jaki podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego decyduje wyłącznie norma art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Katalog tychże stron, określony w art. 127 ust. 7, jest zamknięty. Stroną tego postępowania jest m.in. podmiot określony w art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne, tj. władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. To zaś oznacza, iż dany podmiot jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego z mocy art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne, jeśli włada powierzchnią ziemi, która położona jest w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Stosownie do art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Ustawodawca w art. 336 k.c. odróżnia posiadanie samoistne, obejmujące przypadki władania rzeczą jak właściciel oraz posiadanie zależne, występujące w przypadku władania rzeczą jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Dla uznania, że dany pomiot posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na gruncie art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne konieczne jest nie tylko ustalenie władania powierzchnią ziemi, ale jednocześnie ustalenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Określenie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych jest niezbędne do zdefiniowania statusu strony w rozumieniu art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy - Prawo wodne. Wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając m.in. treść nakazów i zakazów zawartych w obowiązujących przepisach. Dyrektywę tę należy połączyć z dyspozycją art. 131 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 132 ust. 2 pkt c) ustawy Prawo wodne. Z przywołanych ostatnio przepisów wynika, że wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wnioskodawca składa operat wodnoprawny, który z kolei zawiera część opisową co do stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli. Zatem ustawodawca nałożył na podmiot sporządzający operat wyznaczenia stanu prawnego nieruchomości, których władający mogliby mieć przymiot strony w takim postępowaniu ze względu na odziaływanie zamierzonego korzystania z wód. W tym miejscu należy przypomnieć, że operat jest podstawowym dokumentem w postępowaniu o wydanie omawianego pozwolenia, sporządzonym przez osoby mające do tego stosowne, wymagane przepisami uprawnienia, jest to zatem środek dowodowy mający moc opinii biegłych (vide wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 32/10). Takie dowody są właśnie podstawą do oceny przez organ czy zachodzą warunki do wydania pozwolenia, a także głównie w oparciu o ten dokument organy dokonują ustaleń faktycznych, w tym ustalenia stron postępowania. Operat wodnoprawny będąc szczególnym środkiem dowodowym może być zakwestionowany jak każdy dowód sprawie, niemniej jednak aby zanegować ustalenia w nim przyjęte nie można poprzestać jedynie na gołosłownych twierdzeniach. Operat jest dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji, możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę (vide wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 363/06). Analogicznie należy potraktować sytuację, kiedy dany podmiot ubiega się o przyznanie mu legitymacji w takim postępowaniu, a operat nie przyznaje mu takiego uprawnienia. Taka sytuacja bowiem miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Otóż z operatu przedłożonego przy wniosku o wydanie pozwolenia nie wynika, aby działki do których mają tytuł prawny skarżący, znajdowały się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (str. 5 operatu). Z tego względu skarżący nie byli potraktowani jako strona tego postępowania i nie brali w nim udziału. Jeśli zatem obecnie domagają się wszczęcia postępowania nadzorczego i merytorycznej oceny wydanego pozwolenia pod kątem przesłanek nieważnościowych powinni w drodze czynności procesowych zakwestionować prawidłowość ustaleń wynikających z operatu. Mogliby zatem choćby złożyć wniosek dowodowy w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. Tymczasem stanowisko skarżących sprowadza się jedynie do ich twierdzeń i dowodzenia, że dalsze skutki tego pozwolenia tj. naśnieżanie stoku oddziałują na ich działki. Ponadto zdaniem Sądu organ bowiem słusznie zauważa, że przedmiotem pozwolenia jest jedynie zgoda na pobór wód poprzez istniejące już ujęcie. Stanowi to szczególne korzystanie z wód, na które jest wymagane pozwolenie (art. 122 ust. 1 ustawy w zw. z art. 37 pkt 1) ustawy Prawo wodne). Z tych ustaleń poprawnie organ wywodzi, że w takim wypadku przedmiot pozwolenia jakim jest pobór wód z potoku sam w sobie nie kreuje uprawnień podmiotowych dla władających powierzchnią ziemi w szerszym zakresie. Jedynymi podmiotami zainteresowanymi są władający dwoma działkami tj. nr [...] i [...], gdyż pobór wody odnosi swój skutek jedynie dla tych działek, co wynika z operatu, a ustalenia wynikające z operatu – jak już wcześniej wskazano - nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżących. Inną natomiast kwestią jest dalsze wykorzystanie tej wody poprzez urządzenia wodne. Pozwolenie obejmuje bowiem jedynie zgodę na pobór, acz faktem jest, że wskazuje na jaki cel woda pobierania z potoku ma być wykorzystywana. Mianowicie na potrzeby śnieżenia stoku narciarskiego. Cel jednak nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia. Przedmiotem pozwolenia jest bowiem pobór wody z potoku. Wyznacza ono jedynie zakres i parametry korzystania z wód, jakim jest pobór wód, nie zaś cel tego poboru. Pozwolenie nie reguluje w żadnym zakresie parametrów tego celu oraz zasięgu oddziaływania oraz sposobów wykorzystania tej wody. Te bowiem dane są wyznaczane na dalszych etapach inwestycji. Taki zakres pozwolenia wyjaśnia z jakich powodów w operacie wodnoprawnym wskazano jedynie dwie działki, których władający zostali uznani za strony postępowania o wydanie pozwolenia. Wyżej zawarte rozważania co do charakteru operatu wskazują na jego szczególny charakter. Ustalenia zaś wynikające z operatu przedłożolnego przy wniosku o wydanie pozwolenia nie zostały skutecznie zakwestionowane na etapie postępowania o stwierdzenie nieważności. Dodatkowo należy powtórzyć za organem, że wykorzystanie pobranych z potoku wód stanowi etap następczy i nie jest regulowane spornym pozwoleniem. Jak podają skarżący rurociąg do naśnieżania był przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny w toku kontroli pozwolenia na budowę tego rurociągu. Zatem to tenże rurociąg i jego eksploatacja powoduje skutek w postaci naśnieżania działek skarżących i zakresu tego naśnieżania. Taki stan rzeczy powoduje, że skarżący nie byli stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jak również nie wykazali się w świetle art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne legitymacją do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ponieważ organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zasadne było wszczęcie tego postępowania, a następnie jego umorzenie. W innym wypadku organ zastosowałby normę art. 61 a k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.