IV SA/Wa 3028/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z dnia [...] lipca 2015 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego na rzecz skarżącego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia 21 stycznia 2014 r. wniesionego przez radcę prawnego M.M., działającego w imieniu W., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu klasy bonitacyjnej gleby dla użytku leśnego na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne. Prezydent W., działający jako starosta, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] orzekł o: 1. ustaleniu V klasy bonitacyjnej gleby dla użytku leśnego oznaczonego symbolem "LsV" na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2271 ha położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...], 2. ustaleniu V klasy bonitacyjnej gleby dla użytku leśnego oznaczonego symbolem "LsV" na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0520 ha położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...], zgodnie z operatem klasyfikacyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 września 2010 r. pod nr [...]. W piśmie z dnia 21 stycznia 2014 r. radca prawny M.M., działając w imieniu W. – właściciela przedmiotowych nieruchomości, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], orzekającej o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach ewidencyjnych nr [...] oraz [...] z obrębu [...]; ewentualnie o uchylenie powyższej decyzji. Do pisma dołączył pełnomocnictwo procesowe ogólne z dnia 4 marca 2009 r. nr [...] podpisane przez Prezydenta W. W związku z wątpliwościami co do zakresu posiadanego przez radcę prawnego M.M. pełnomocnictwa oraz wątpliwościami co do intencji samego wniosku organ odwoławczy pismem z dnia 3 marca 2014 r. znak [...] wystąpił, na podstawie art. 64 Kodeksu postępowania administracyjnego, o uzupełnienie braków formalnych wniosku z 21 stycznia 2014 r. w tym zakresie. W odpowiedzi radca prawny M.M. ponownie przekazał pełnomocnictwo z dnia 4 marca 2009 r. jednocześnie podnosząc, że żądanie zawarte w piśmie z dnia 21 stycznia 2014 r. zostało wystarczająco sprecyzowane i powtórnie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia 24 marca 2014 r. poinformował o pozostawieniu bez rozpoznania wystąpienia z dnia 21 stycznia 2014 r. Na podstawie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r., radca prawny M.M. wezwał [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że przedłożone do akt pełnomocnictwo nie daje umocowania radcy prawnemu do złożenia odwołania od powyższej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Miasta W. wyrokiem z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1118/14 uchylił postanowienie nr [...] i zalecił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uzupełnienie postępowania o wyjaśnienia dotyczące ważności i zakresu pełnomocnictwa z dnia 4 marca 2009 r. oraz zakresu żądania zawartego we wniosku z dnia 21 stycznia 2014 r. W odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego Prezydent W. pismem z dnia [...] maja 2015 r., znak [...], wyjaśnił że radca prawny M.M. został upoważniony do reprezentowania W. w postępowaniach administracyjnych. Ponadto wniosek z dnia 21 stycznia 2014 r. został doprecyzowany pismem z dnia 22 czerwca 2015 r., z którego wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności, jako dalej idący, powinien zostać rozpatrzony w pierwszej kolejności. Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 25 września 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpatrzył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu klasy bonitacyjnej gleby dla użytku leśnego na działkach nr [...] i [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] i w konsekwencji wydał w dniu [...] lipca 2015 r. postanowienie nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowienie to, na skutek zażalenia, zostało uchylone przez Głównego Geodetę Kraju, postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., Nr [...]. W dalszej kolejności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznał pismo z dnia 21 stycznia 2014 r. jako odwołanie decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym podał, że przepis art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. W świetle art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Pogląd taki wynika z odrzucenia możliwości łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego, czyli innymi słowy strony postępowania z uwagi na bycie podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej (art. 28 kpa) oraz w charakterze podmiotu, którego organ wydaje decyzję. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Wobec powyższego organ wydający w sprawie decyzję w pierwszej instancji nie ma przymiotu strony w dalszych stadiach tego postępowania, w tym nie ma uprawnień do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. działał jako organ administracji właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie wyjaśnienia prawidłowości ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, Prezydent W. nie był stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie ma statusu uczestnika na prawach strony w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W., reprezentowane przez radcę prawnego M.M. i wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na posiadanie przez W. statusu strony w postępowaniu odwoławczym oraz wniosło o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Gmina – W. broni swojego interesu prawnego jako właściciela nieruchomości w sprawie, w której kompetencje do wydania decyzji ustawodawca przyznał staroście, niezależnie od tego, czyją własnością jest nieruchomość będąca przedmiotem decyzji. Miasto W. korzysta zatem ze środków ochrony prawnej nie jako organ pierwszej instancji, ale jako osoba prawna będąca właścicielem nieruchomości. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, prawo gminy-miasta na prawach powiatu do posiadania statusu strony nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania z zakresu administracji rządowej. Prezentowana przez organ interpretacja przepisów prowadzi, w ocenie strony skarżącej, do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej gmin "zwykłych" i gmin-miast na prawach powiatu. To z kolei może prowadzić do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, która w art. 32 ust. 1 gwarantuje równość wobec prawa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać trzeba, iż stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest sporny. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu dotyczy kwestii, czy prezydentowi miasta na prawach powiatu, który działając jako starosta wydał decyzję w sprawie ustalenia klasy bonitacyjnej gleby dla nieruchomości, której właścicielem jest gmina, przysługuje – jako właścicielowi nieruchomości – przymiot strony, a w konsekwencji czy jest podmiotem uprawnionym do złożenia odwołania od tej decyzji. Dokonując oceny tak zakreślonego sporu, wskazać należy, że w tej sprawie, Prezydent Miasta W., wykonujący zadania starosty – na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (jedn. tekst Dz. U z 2015r., poz. 1438) w związku z art. 92 ust. 1 pkt 2, art. 34 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 26 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jedn. tekst Dz. U z 2015, poz. 1445 ze zm.) oraz działając na podstawie § 3, § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. (Dz. U z 2012, poz. 1246) – orzekł o ustaleniu klasy bonitacyjnej gleby dla działek ewidencyjnych nr [...], [...] z obrębu [...], położonych w W. przy ul. [...], stanowiącej – według znajdującego się w aktach sprawy wydruku z ewidencji gruntów i budynków z dnia 24 stycznia 2014 r. – własność Miasta W. Odwołanie od tej decyzji złożyło Miasto W., działając jako właściciel nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja. Wspomnieć jednocześnie należy, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Miasto W., w myśl powołanego już wyżej art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta W. jest gminą, mającą status miasta na prawa prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent W. występować może w dwojakiej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz. I tak jest w rozpoznawanej sprawie. Jak zasadnie wywodzi Skarżący, stosownie do przepisu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 520 ze zm.), ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Nadto z przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia wynika, że klasyfikację gleboznawczą gruntów przeprowadza starosta (§ 3 rozporządzenia). Proces klasyfikacji zaś obejmuje również wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji (§ 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). W przypadku zatem miasta na prawach powiatu, jakim jest W., czynności dotyczące ustalenia klasyfikacji przewidziane przepisami prawa dla starosty, są dokonywane przez prezydenta miasta, również wtedy, gdy nieruchomość stanowi własność gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nie jest dopuszczalne stanowisko, zgodnie z którym, w sprawach, gdzie z uwagi na brak wyodrębnienia struktur powiatowych, prezydent miasta wykonuje jednocześnie zadania starosty – prawo gminy do uczestniczenia w postępowaniu jako strona zostaje wyłączone. Skoro bowiem prezydent miasta na prawach powiatu, działając jako starosta, jest zobowiązany do ustalenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów w stosunku do określonych nieruchomości, niezależnie od tego jaki podmiot jest ich właścicielem, to miasto (gmina) nie może być pozbawione prawa uczestniczenia jako strona w sprawie dotyczącej nieruchomości, której jest właścicielem, tylko dlatego, że prezydent miasta jest jednocześnie starostą. Tożsamość podmiotowa w tym przypadku, nie zmienia bowiem faktu, że prezydent miasta (tu: Prezydent W.), wydając decyzję o ustaleniu klasyfikacji gleboznawczej gruntów, pełnił funkcję staroty, nie działał zaś jako organ gminy. Analogiczny pogląd, na gruncie spraw w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczone grunty, przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w pełni pogląd ten podziela. Zdaniem Sądu, oceniając tę okoliczność trzeba mieć również na uwadze, że decyzja ustalająca klasyfikację gleboznawczą gruntów stanowiących własność W. niewątpliwie dotyczy sfery praw i obowiązków W., będącego właścicielem gruntów których decyzja o ustaleniu klasyfikacji dotyczy. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd stwierdza, że skarga jest zasadna W okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organ nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że skarżącemu – Miastu W. nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji Prezydenta W. działającego jako starosta z dnia W. stycznia 2014 r. nr W. w sprawie ustalenia klasy bonitacyjnej działek ewidencyjnych W., W. z obrębu W., położonych przy ul. [...] w Dzielnicy W., stanowiących własność W. Ponowne rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny skorzystał z tej możliwości i rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a .