IV SA/Wa 303/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. (dalej Spółka) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 - tu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (w tym jeden segment mieszkalno — usługowy) z wbudowanymi garażami i zagospodarowaniem terenu oraz naziemnych miejsc parkingowych na działkach nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła Spółka podnosząc, że obszar analizowany został wyznaczony jako zbyt duży i takie wyznaczenie obszaru ma charakter dowolny i nieuzasadniony. Ustalenie tak rozległego obszaru analizowanego obejmuje bezzasadnie granicami tego obszaru tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi, położonymi w bardzo dużej odległości od terenu inwestycji. Tak wyznaczony obszar analizowany nie stanowi dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno - architektonicznej na danym obszarze i wielkości tego obszaru nie służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Jednocześnie przy prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy niemożliwe byłoby wykazanie jakiejkolwiek kontynuacji funkcji zabudowy mieszkaniowej na terenie objętym wnioskiem, gdyż taka zabudowa w takim obszarze w ogóle nie występuje. Poza tym wskazano, że decyzja nie powinna zostać wydana ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo terenów Spółki wykorzystywanych w bieżącej działalności przemysłowej. Teren inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie głównego terenu przemysłowego przedsiębiorstwa. W ocenie Spółka już na tym etapie postępowania organy powinny merytorycznie zbadać poziom hałasu występujący na terenie inwestycji oraz bliskiego sąsiedztwa czynnych instalacji przemysłowych Spółki. Poziom hałasu występujący na terenie inwestycji przekracza bowiem poziom dopuszczalnego hałasu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu powyższego odwołania, uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Wskazał, że podstawę wyznaczenia obszaru analizowanego stanowił front działki, tj. odcinek równy długości około 58 m od strony ulicy [...] oznaczony na załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji literami CDEFGHI co wprost wynika z części tekstowej analizy, co jest zgodne z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. Dokonana przez Kolegium kontrola prawidłowości analizy wykazała że stanowi on 3 - krotność odcinka CDEFGHI, a co za tym idzie spełnia ona wymagania określone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie można zatem przyjąć, aby jej obszar został wyznaczony jako zbyt duży. Poza tym organ odwoławczy przyjął, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ I instancji, znajdujące się w aktach administracyjnych zgromadzonych w niniejszej sprawie, pozwalają na podjęcie rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Teren inwestycji położony jest w obszarze o bardzo zróżnicowanej zabudowie o przemieszanych funkcjach mieszkaniowych jednorodzinnych i usługowych. W północnej części obszaru analizowanego zlokalizowane są obiekty przemysłowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz wewnętrzną siecią torów kolejowych i siecią drogową. W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja daje się pogodzić z funkcją dotychczas zastaną w obszarze analizowanym. Analizowany obszar jest zróżnicowany funkcjonalnie, gdyż znajduje się na nim, zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, jak i przemysłowa, a zatem planowana zabudowa o funkcji mieszkaniowej stanowi tę samą funkcję istniejącą na analizowanym obszarze. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że także przyjęte przez organ I Instancji rozwiązania przestrzenne zasługują na uwzględnienie, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (5,75 m - 9,0 m), wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu budowlanego (0,05 - 0,25), szerokość elewacji frontowej (4,0 m - 14,80 m) oraz geometria dachów (12° - 20° z tolerancją +/- 2°, z wysokością górnej kalenicy w przedziale 7,0 m - 9.0 m) odpowiadają dotychczasowej zabudowie znajdującej się na analizowanym obszarze. Organ odwoławczy powołując się na § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyjaśnił, że z uwagi na to, że działki, na których będzie realizowana przedmiotowa inwestycja znajdują się w odległości około 90 m od drogi publicznej ul. [...] oraz poza linią zabudowy, którą tworzą budynki usytuowane wzdłuż tej ulicy - zasadnie nie wyznaczono obowiązującej linii nowej zabudowy. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że zbadanie, czy na terenie planowanej inwestycji będzie przekroczony poziom hałasu przewidziany dla zabudowy mieszkaniowej powinno być przedmiotem dokładnej analizy na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę, a nie na etapie uzyskiwania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danej inwestycji. Spółka nie zgadzając się z powyższą decyzją Kolegium wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji, pomimo, że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji; 2. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zebrania kompletnego materiału dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na nieuwzględnieniu ryzyka i oddziaływania jakie niesie ze sobą dla terenu Inwestycji prowadzenie działalności przemysłowej Spółki oraz wykonywanie przez Spółkę przewozów kolejowych związanych z tą działalnością na nieruchomości Spółki graniczącej z terenem Inwestycji, i w związku z tym zaniechaniu rozważenia odmowy ustalenia warunków zabudowy wnioskowanych przez wnioskodawców dla terenu Inwestycji w związku z niespełnieniem przez wnioskowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: u.p.z.p.); zaniechaniu rozważenia konieczności nałożenia na inwestora zobowiązania stosownego odsunięcia linii zabudowy projektowanych budynków mieszkalnych od granicy terenu Inwestycji z terenem przemysłowym Spółki oraz zaniechaniu rozważenia konieczności nałożenia na inwestora zobowiązania do zastosowania odpowiednich rozwiązań architektonicznych i budowlanych, zabezpieczających przyszłych mieszkańców projektowanych budynków mieszkalnych przed oddziaływaniem działalności przemysłowej na terenie Inwestycji, głównie w zakresie hałasu, i w konsekwencji nieuwzględnienie słusznego interesu Spółki; 3. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, polegające na bezkrytycznym potwierdzeniu prawidłowości ustalenia granic obszaru analizowanego dokonanego w niniejszej sprawie (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.); 4. art. 15 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zredukowanie kompetencji orzeczniczych organu odwoławczego w zakresie ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tylko do kontroli prawidłowości postępowania prowadzonego przed organem I instancji; 5. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego oraz naruszeniu podstawowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez brak rzetelnej, pełnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym poprzez całkowite pominięcie w tej ocenie twierdzeń i wniosków skarżącego oraz niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 6. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ, poprzestając wyłącznie na przytoczeniu obowiązujących przepisów prawa i opierając się w ocenie wyłącznie i bezkrytycznie na ustaleniach organu I instancji poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń i wniosków skarżącego mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; Spółka także wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, które nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) i godząc w istniejący ład przestrzenny, jak również nieuwzględnienie przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), w szczególności ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. nr 16, poz. 94, ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz. 955), jak również rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112); 2. § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż z przepisu tego wynika, że każdą granicę dziatki objętej inwestycją z granicą obszaru analizowanego powinna dzielić przynajmniej minimalna odległość wskazana w tym przepisie (tj. trzykrotność długości frontu działki, której dotyczy inwestycja), w sytuacji, gdy z przepisu tego nie wynika, iż takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest prawidłowe, a przepis ten powinien być stosowany w warunkach konkretnej sprawy oraz zgodnie z celem tego przepisu, tj. ustaleniem granic takiego obszaru analizowanego, który będzie miarodajny dla ustalenia istniejących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego pewną całość planistyczną oraz wbrew wyraźnemu brzmieniu analizowanego przepisu, który wskazuje na front działki objętej wnioskiem, tj. jednej działki ewidencyjnej, a nie terenu inwestycyjnego, na który może składać się wiele działek ewidencyjnych, organy I i II instancji przyjęły bezkrytycznie odcinek zaznaczony na załączniku graficznym decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. oznaczony literami CDEFGHI, stanowiący w rzeczywistości sumę frontów 3 działek objętych wnioskiem, tj. działki nr [...], [...] i [...] z obr. [...], co stoi w sprzeczności z treścią i celem § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (w tym jeden segment mieszkalno — usługowy) z wbudowanymi garażami i zagospodarowaniem terenu oraz naziemnych miejsc parkingowych naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), zwanej dalej też u.p.z.p., w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stosownie do zasady wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zagospodarowania. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwia się, na zasadzie wyjątku, realizację inwestycji na warunkach określonych przez organy administracji, według ściśle ustalonych reguł przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu, dla zachowania ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa. Organy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, są zobowiązane do zbadania, czy zachodzą wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą do stwierdzenia, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest uprzednie prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślić przy tym należy, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W doktrynie prawa administracyjnego zwrócono uwagę, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby osiągnąć ład przestrzenny w takim rozumieniu, jakie wynika z potrzeb u.p.z.p., konieczne jest uwzględnienie wszystkich uwarunkowań i wymagań w zakresie funkcjonalnym, społeczno-gospodarczym, środowiskowym, kulturowym oraz kompozycyjno-estetycznym. Uwarunkowania te muszą być uwzględniane w uporządkowanych relacjach. Nie jest to zatem ład abstrakcyjny, np. sprowadzający się do automatycznie ułożonych kolejno klocków, lecz ład przestrzenny jako wartość szczególnego rodzaju. Dbałość o zachowanie ładu przestrzennego nie sprowadza się jednak do automatycznego odzwierciedlenia tego, co istnieje w sąsiedztwie analizowanego obszaru (A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2018). W świetle powyższego zadaniem organów jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przepis ten w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego należy mieć na względzie powiązaną z tym pojęciem konstrukcję ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, które na gruncie u.p.z.p. wskazują na harmonijne ustalenie proporcji, jaka ma być osiągnięta także przez ustalenie zasięgu obszaru analizowanego oraz miejsca w nim planowanej inwestycji. Wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. W konsekwencji uchybienia przy wyznaczaniu tego obszaru mogą skutkować wadliwością całej decyzji, opartej o wadliwą analizę. W ocenie Sądu zarzut skarżącej wskazujący, na niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego jest niezasadny. Przez teren, o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Jeżeli teren inwestycji obejmuje dwie działki ewidencyjne, to powinny być one traktowane jako pewna całość, a przez szerokość frontu działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2016 r., II SA/Gl 626/16, LEX nr 2158512). Jak wynika z akt sprawy organy przyjęły trzykrotność szerokości frontu działek, który w niniejszej sprawie miał długości ok. 58m i stanowił on szerokość terenu inwestycji od strony ul. [...]. Obszar analizowany został zatem wyznaczony w sposób prawidłowy, jako trzykrotność frontu działki z zapewnionym dostępem do drogi publicznej, co wypełnia zasadę określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar objęty analizą obejmował przy tym okrąg wyznaczony wokół terenu działek, na której ma być zrealizowana inwestycja, co także jest zgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy wyjaśnić, że zgodnie z § 3 rozporządzenia organ jako minimalny obszar analizowany może przyjąć trzykrotność szerokości frontu działki i tak w niniejszej sprawie uczynił. Zatem wbrew twierdzeniom Skarżącej w niniejszej sprawie – mając na uwadze treść przepisów rozporządzenia - nie można przyjąć mniejszej szerokości frontu działek. Poza tym w ocenie Sądu zasadnie organ wskazał, że z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że planowana inwestycja daje się pogodzić z funkcją dotychczas zastaną w obszarze analizowanym, ponieważ znajduje się na niej także zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Nowa zabudowa jest bowiem dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje jednostkowa zabudowa o podobnych charakterze. W orzecznictwie sądów administracyjnych warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 marca 2016 r., II SA/Łd 1002/15, CBOSA). A z taką sytuacją nie mamy doczynienia w niniejszej sprawie. Odnosząc się zaś do cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia rozumie się w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, to należy wskazać, że w tym zakresie obszar analizowany został określony wadliwie, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności należy ogólne wskazać, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu m.in. o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych/granicznych) występujących w obszarze analizowanym. Poza tym odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym bowiem celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) – (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, CBOSA). Mając na względzie powyższe uwagi należy wskazać , że w niniejszej sprawie organ naruszył powyższe zasady. Z rozporządzenia wynika bowiem, że ustawodawca przyjął pewnego rodzaju ogólne zasady co do ustalania: wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak i wskazał na odstępstwa od tej zasady, które powinno wynikać z analizy i odnosić się do aktualnie obowiązującego ładu przestrzennego. Poza tym odstępstwo to powinno być wyczerpująco i przekonywująco uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie organ w sposób niekonsekwentny pomiędzy tymi zasadami się poruszał i w sposób niejasny uzasadniał przyjęte parametry nowoprojektowanej zabudowy. Przykładowo, w zakresie szerokości elewacji frontowej: organ w analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu w pierwszej kolejności powołał treść § 6 ust. 1 rozporządzenia zgodnie, z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak i wskazał na ust. 2 § 6, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Następnie wskazał na proponowaną przez Inwestora szerokość elewacji od strony ul [...] na 14,80m. Dalej wskazał, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 17,9 m z tolerancją 20%, co daje 14,5m do 21,3m, przy czym wskazał, że kształtuje się ona od 5m do 59m. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że w niniejszej sprawie właściwe będzie wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy od ul. [...] – "w przedziale od 4m do 14,80m zgodnie z § 6 ust. 1". Dalej organ wskazał, że "wynika to z analizy obszaru, na którym szerokość elewacji frontowej istniejących budynków wynosi od 4m do 17,9m. Takie ustalenia organu są sprzeczne z powołanymi wcześniej zasadami wyboru "zasady ogólnej wskaźnika", w tym przypadku z tolerancją 20% - § 6 ust. 1 rozporządzenia, bowiem nie można uznać, że przedział elewacji frontowej istniejących budynków od 4m do 17,9m spełnia wymóg tam określony (matematyczny rachunek). Z literalnego brzmienia § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że należy wskazać szerokość elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy. Zatem niejasne i niekonsekwentne jest przyjęcie na podstawie tego przepisu parametru, który ostatecznie wskazał organ (zwłaszcza, że wcześniej podał inną średnią szerokość elewacji frontowej - 17,9m). Poza tym nawet przyjmując odstępstwo, którego organ dokonał w niniejszej sprawie, co uzasadniałby § 6 ust. 2 rozporządzenia, to należy wskazać, że okoliczności tej w ogóle nie uzasadnił, co stanowi istotne uchybienie proceduralne i ma wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy uwagę, że zaniechano rzetelnego i logicznego uzasadnienia, zarówno w treści analizy, jak i decyzji o warunkach zabudowy, dlaczego w sprawie znalazł zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Dodać należy także, że nawet okoliczność, że gdyby ustalony parametr mieścił się w "widełkach wysokościowych" nie przesądza bowiem jeszcze o jego prawidłowości i zgodności z powołanym powyżej przepisem rozporządzenia. Analogiczne uchybienia możemy dostrzec także w zakresie ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Odnosząc się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i sposobu jej ustalania to należy powołać następujące przepisy rozporządzenia, które określają zasady ustalania tego parametru zabudowy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W niniejszej sprawie organ wskazał, że wyznacza wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki elewacji frontowych dla nowej zabudowy w przedziale od 5,75 m do 9.0 m, zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Ogólnie organ dalej wskazał, że wynika to z analizy obszaru, na którym wskazana przez wnioskodawcę wysokość projektowanego obiektu nie mieści się w przedziale górnym krawędzi elewacji frotowych w obszarze analizowanym, które wynoszą od ok. 3m do ok. 9m. W ocenie Sądu przyjęcie parametru o wartości jednej z najwyższych/granicznych nie zostało w rozpoznawanej sprawie przekonywująco uzasadnione. Jak już wyżej wskazano wyjątki od podstawowych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy muszą wynikać z analizy (powinny się opierać na konkretnych danych wskazanych w uzasadnieniu analizy, a nie tylko na zestawieniu w tabelce i powinny być wyczerpująco uzasadnione). Z powyższego obowiązku organ się nie wywiązał. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął wskazaną górną granice mając na uwadze, że jak wynika z tabeli nr 1 na terenie objętym analizą znajdują się jedynie: dwa budynki mieszkalne o wysokości 11,5 m i 9m oraz budynek biurowo-magazynowy o wysokości 10m i jeden budynek handlowy o wysokości 10m, a pozostałe kilkadziesiąt obiektów budowlanych poddanych analizie są znacznie niższe. Poprzestanie wyłącznie na podaniu wyniku obliczeń uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń organu, zarówno przez strony, organ odwoławczy, jak i przez sąd administracyjny. Powyższe de facto czyni ustalenie poczynione przez organ arbitralnym Poza tym należy wskazać, że organ wskazując średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym (5,75m), oparł się na nieprawidłowych założeniach. Bowiem jak wynika z analizy średnią wysokość obliczył na podstawie budynków jedynie sąsiadujących z działką inwestora. Powyższe wyliczenie nie spełnia warunku określonego w § 7 ust. 3 rozporządzenia, w którym należy przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zatem do obliczeń należy uwzględnić nie tylko sąsiadujące nieruchomości, ale wszystkie jakie występują na terenie analizowanym. W ocenie Sądu organ wskazując na średnią wysokość budynku z uwzględnieniem jedynie działek sąsiednich pomieszał dwa odrębne tryby wskazane w § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. Powyższe uchybienia organu wskazują, że organ powyższe parametry wyznaczał w sposób chaotyczny i niekonsekwentny. Organ powinien bowiem się zdecydować, czy dokonuje ustaleń parametru na ogólnej zasadzie określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, czy na zasadach szczególnych określonych § 7 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia, przy czym należy pamiętać – o czym wskazano wyżej - każde odstępstwo należy uzasadnić. Wskazując na kolejną kwestię – dotyczącą geometrii dachu - należy wskazać, że organy i w tej kwestii uchybiły zasadom postępowania, bowiem ustaliły wskazany parametr wskazując jedynie ogólnie, że na obszarze analizowanym, budynki mają zróżnicowaną geometrię dachów (od dachów płaskich do spadzistych o różnych kątach nachylenia połaci). We wnioskach analizy ustalono, że dla projektowanej nowej zabudowy przyjmuje się dach dwuspadowy o spadku połaci dachowych w przedziale od 12˚ do 20˚. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W ocenie Sądu organ wskazując jedynie, że na terenie analizowanym powyższy parametr jest zróżnicowany nie stanowi przekonywującego uzasadnienia przyjętego w decyzji stanowiska. Z uzasadnienia analizy powinno wynikać, jaka geometria dachu występuje na obszarze analizowanym ze wskazaniem konkretnych budynków w celu zweryfikowania, czy w ogóle przyjęty przez organ wskaźnik występuje na danym obszarze. W konsekwencji błędnej wykładni powyższych przepisów przedwcześnie orzeczono jak w zaskarżonych decyzjach, w tym zakresie uchylając się od ustaleń niezbędnych w sprawie, które powinny poprzedzać wydanie decyzji rozpoznającej wniosek strony. Z uwagi zatem na zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu - należało uchylić także decyzję pierwszoinstancyjną mając na względzie prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 K.p.a.), jak i mając na względzie, że zakres uchybień nie może zostać zweryfikowany w trybie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Zarząd Dzielnicy [...] ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i przedstawioną wyżej wykładnię. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14, CBOSA). Wszystkie dostrzeżone uchybienia wskazanym wcześniej przepisom postępowania, w tym dodatkowo art. 15 k.p.a., dają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi, ustalone w oparciu o stawki minimalne, zgodnie z § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.