IV SA/Wa 3030/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu T. L. i L. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenie ostatecznej decyzji oddala sprzeciw. Przedmiotem kontroli sądowoadaministracyjnej na skutek skargi T. L. I L. L., była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej również "k.p.a."), którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2018 r. nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta [...] (dalej również "Prezydent Miasta" lub "Organ I instancji) – po rozpoznaniu wniosku z 14 października 2013 r. - decyzją z [...] lutego 2014 r. ustalił na rzecz T. L. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie, przebudowie budynku garażowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na funkcję usługowo-mieszkalną; budowie wiaty garażowej na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej przy ulicy [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (dalej również "inwestycja"). Natomiast decyzją z [...] sierpnia 2017 r. powyższa decyzja została przeniesiona na nowych inwestorów, którymi stali się T. L. i L. L. K. W. i W. W., pismem z 15 października 2017 r. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2014 r. i wskazali, że jako właściciele działki sąsiedniej o numerze ewidencyjnej [...], obręb [...] nie zostali powiadomieni o zamiarze inwestycyjnym. Dodali, że właścicielami działki stali się w 2013 r., a o inwestycji na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] zostali zawiadomieni pismem Starosty [...] z [...] października 2017 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji. Prezydent Miasta postanowieniem z [...] października 2017 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z [...] lutego 2014 r. albowiem uznał, że K. W. i W. W. w trakcie toczącego się postępowania stali się właścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z działka inwestycyjną i posiadają przymiot strony. Następnie, Prezydent Miasta decyzją z [...] stycznia 2018 r. stwierdził, że decyzja z [...] lutego 2014 r. została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a., ale odmówił jej uchylenia albowiem uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta wyraził stanowisko, że nie zaistniały przesłanki o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. tzn. nie upłynęło pięć lat i dziesięć lat od dnia doręczenia decyzji. W dalszych rozważaniach przedstawił natomiast wywód dotyczący planowanej inwestycji oraz przytoczył przepisy prawa, które w jego ocenie miały znaczenie w sprawie, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej również "u.p.z.p.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej również "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r."). K. W. i W. W. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji i domagali się jej uchylenie oraz uchylenie decyzji z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i jest niewykonalna od dnia jej wydania. Odwołujący się wyrazili również stanowisko, że załącznik do decyzji z [...] lutego 2014 r. został wykonany na nieaktualnej mapie z października 2012 r., a za stronę postępowania, jako właścicielkę działki nr [...] uznano Z. K., która nie żyje od 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również "Kolegium" lub "Organ") zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2018 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało m.in., że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Szczególną uwagę Kolegium zwróciło uwagę na zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), która określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wskazano, że w celu spełnienia tych wymagań ustanowiony został obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) oraz ustalenia obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Dalej Kolegium wskazało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zastosowanie mają również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy dotyczące prawa stron do udziału w postępowaniu. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy stronami są właściciele działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nieruchomości będących w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Mając na uwadze powyższe Kolegium za bezsporne uznało, że Organ I instancji nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu. Kolegium podniosło, że decyzja Organu I instancji została skierowana m.in. do Z. K., która zmarła [...] lutego 2010 r., a jej spadkobiercami są W. K. J. C. i A. R. (protokół dziedziczenia z [...] marca 2010 r. Rep. A [...]). W konsekwencji Kolegium uznało, że skoro ww. osoby nie brały udziału w postępowaniu, to decyzja Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2018 r. jako wydana z naruszeniem kodeksu postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.) podlegała uchyleniu stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa przekazana Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia. T. L. i L. L. (dalej również "Skarżący"), wywiedli sprzeciw od decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r., która w ich ocenie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz wnieśli o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano m.in., że powodem uchylenia decyzji organu I instancji była konieczność ustalenia kręgu spadkobierców zmarłej Z. K. Zdaniem Skarżących, skoro w aktach sprawy znajduje się protokół dziedziczenia z [...] marca 2010 r. Rep A [...] na mocy którego spadkobiercami zmarłej Z. K. są W. K., J. C. oraz A. R., to nie ma potrzeby ustalania kręgu jej spadkobierców. W ocenie Skarżących istotne jest również to, że żadnych czynności dowodowych w sprawie nie musi podejmować zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ wyższego stopnia. Ponadto, Skarżący wyrazili stanowisko, że zaskarżona decyzja nie zawiera wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym brak było podstaw do zastosowania trybu o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a zaskarżona decyzja kwalifikuje się do derogacji z obrotu prawnego. Na marginesie Skarżący podnieśli, że brak jest podstaw do uchylenia samej decyzji o ustalenia warunków zabudowy, w trybie o którym mowa w art. 145 i n. k.p.a. bowiem w wyniku rozpoznania wniosku o wznowienie mogłaby zapaść jedynie decyzja ustalająca warunki zabudowy o treści analogicznej do decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie zachodzi zatem tzw. negatywna przesłanka wznowienia postępowania o której mowa w art. 146 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sprzeciw T. L. i L. L. nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2018 r. nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisu, stosownie do treści art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również p.p.s.a.), dotyczy jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli Sąd stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.), w przeciwnym przypadku - oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażone w decyzji z [...] października 2018 r., że Prezydent Miasta [...] nie ustalił prawidłowo kręgu uczestników postępowania prowadzonego na skutek wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W orzecznictwie od dawien dawna wskazuje się, że stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co do zasady jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie, ale również właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością której dotyczy postępowanie, o ile w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach, wynik tego postępowania ma wpływ na ich interes prawny (28 k.p.a.). Takie stanowisko prezentowano w uchwale Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 25 września 1995 r. VI SA 13/95 (publ. ONSA 1995 z 4, poz. 154), podjętej w czasie obowiązywania ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestia ta nie została jednak dostatecznie uregulowana na gruncie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i w ustawie tej brak konkretnego przepisu wskazującego na to kto jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jedynie z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i jego rozwinięcia zawartego w § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. które obligują organ do wyznaczenia wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszaru analizowanego, można wywieść, że za strony postępowania należałoby uznać właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, położonych w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Krąg takich podmiotów wynika również art. 63 ust. 1 u.p.z.p. Organ administracji jako źródło informacji w zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wykorzystuje ewidencję gruntów i budynków, zgodnie z art. 21 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.). Podkreślić jednak wypada, że wpisy w ww. ewidencji mają charakter informacyjny i stanowią wyłącznie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości. Stosownie bowiem do treści art. 23 ust. 1-3 i ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne właściwe organy, sądy i notariusze przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, a starosta niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. dokumentów, wpisuje dane z nich wynikające m.in. do ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że wpisy w ewidencji mogą być niezgodne z danymi wynikającymi np. z księgi wieczystej, prawomocnego orzeczenia sądu czy aktu notarialnego, w tym nie uwzględniać spadkobierców właściciela czy użytkowania wieczystego nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanego sprzeciwu należy zgodzić się ze Skarżącymi, że spadkobiercy Z. K., uznanej w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2014 r. (ustalenie warunków zabudowy) za uczestniczkę postępowania zostali już ustaleni. Z pola widzenia Skarżących umknął natomiast fakt, że Prezydent Miasta o śmierci Z. K. dowiedział się w odwołaniu od decyzji z [...] stycznia 2018 r. (odmowa uchylenia decyzji o ustalenia warunków zabudowy) i niezwłocznie podjął kroki celem weryfikacji tej okoliczności oraz ustalenia następców prawnych Z. K., w szczególności zwrócił się do urzędu stanu cywilnego o akt zgonu, a do Sądu Rejonowego w [...] o informacje o tym, czy toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłej. W przedłożonych ze sprzeciwem aktach sprawy znajduje się przesłany Prezydentowi Miasta przez Sąd Rejonowy w [...] przy piśmie z 27 lutego 2018 r. protokół dziedziczenia po Z. K. Jej spadkobiercami są W. K., J. C. i A. R. Tymczasem decyzja z [...] stycznia 2018 r. została skierowana do Z. K., a jej odbiór pokwitowała A. R., czyli jedna ze spadkobierczyń. Poza tym w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu na to, aby wszyscy spadkobiercy brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z [...] stycznia 2018 r. Okoliczność ta uprawnia do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Oznacza to również, że skoro spadkobiercy Z. K. nie brali udziału w postępowaniu przed Organem I instancji, to nie mogli wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym doszło do naruszenia przepisów postepowania, a mianowicie wyrażonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i ich wysłuchania. Natomiast Kolegium, aby uczynić zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) zobowiązany był do rozpoznania sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania przez niego decyzji. Zasadnie zatem Kolegium zastosowało art. 138 § k.p.a. i uznało, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta, a postępowanie wyjaśniające w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o ustalenie warunków zabudowy powinno zostać ponownie przeprowadzone w całości z udziałem wszystkich stron postępowania. Pominięcie spadkobierców Z. K. jako strony postępowania i nie zapewnienie im prawa udziału w tym postępowaniu - w ocenie Sądu - należało uznać za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wywierający wpływ na jej rozstrzygnięcie. Faktem jest, że Prezydent Miasta przed przekazaniem odwołania od decyzji z [...] stycznia 2018 r. ustalił następców prawnych Z. K. Okoliczność ta, nie mogła jednak skutecznie konwalidować naruszenia przez Prezydenta Miasta art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. W konsekwencji Sąd stwierdził, że podniesiony przez Skarżących zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wobec tego, że sprawa z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2014 r. jest w toku, za przedwczesne – zdaniem składu orzekającego - było odnoszenie się do twierdzenia Skarżących o braku podstaw do uchylenia ww. decyzji po wznowieniu postępowania. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 16 § 2 i art. 64d § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Natomiast z uwagi na nieuwzględnienia skargi Sąd nie był zobowiązany do orzekania o zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.).