IV SA/Wa 3034/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej H. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...] o odmowie dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie zmiany oznaczenia użytku gruntowego "dr" na użytki rolne w działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] miasta W.. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach sprawy: Pismem z dnia [...] października 2014 r. H. G. zwróciła do Starosty [...] o weryfikację danych ewidencyjnych dotyczących użytków gruntowych działki nr [...], obręb [...] i dokonanie stosownych korekt, gdyż działka ta w całości stanowi grunt rolny i żadna jej część nie drogą. Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], odmówił aktualizacji operatu ewidencyjnego z uwagi na brak dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. G., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia czy obecne zapisy w ewidencji są zgodne z obowiązującymi przepisami. Organ I instancji odmawiając ponownie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. wprowadzenia zmian w ewidencji zgodnie z żądaniem wnioskodawczym, iż zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dokumentem niezbędnym do wprowadzenia zmian w ewidencji jest operat opisowo-kartograficzny odnowienia ewidencji gruntów dla obrębu [...] miasta [...] przyjęty do zasobu pod nr [...]. Zgodnie z § 83 ww. rozporządzenia do czasu wykonania modernizacji ewidencji zachowują swoją ważność, w zakresie określonym przepisami ustawy, dane uwidocznione w ewidencji prowadzonej przez wejściem w życie modernizacji. Starosta stwierdził, iż z uwagi na to, że organ nie przewiduje w tym roku przeprowadzenia modernizacji, zaś strona nie dostarczyła dokumentacji niezbędnej do wprowadzenia zmiany w zakresie oznaczenia użytku gruntowego "dr: na użytki rolne w działce nr [...] obręb [...] miasta [...], to nie ma podstaw do dokonania takiej zmiany w ewidencji. W odwołaniu H. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując, że informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany te wynikają z wykrycia błędnych informacji, a które w tym przypadku pojawiły się w wyniku odnowienia ewidencji gruntów dokonanej w 1994 r., co wynika z daty sporządzenia operatu ewidencyjnego nr [...]. Organ II instancji rozpoznając to odwołanie, wskazał zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie sytemu informacyjnego zapewniającego gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Prowadzenie ewidencji jest procesem ciągłym a każda wprowadzona zmiana w tej ewidencji musi pochodzić z prawem określonego źródła. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie dane dotyczące użytków dla działki nr [...] są niezgodne z obecnie obowiązującą systematyką użytków określoną w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2015 r., poz. 542), jednakże nie są to informacje błędne, o których mowa w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które podlegają aktualizacji z urzędu. Włączenie gruntu obecnie niesklasyfikowanego "dr" - droga do gruntów klasyfikowanych - użytków rolnych może nastąpić w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, który dla obrębu [...] miasta [...] nie jest planowany w najbliższym czasie. Do czasu przeprowadzenia modernizacji bądź weryfikacji danych ewidencyjnych zachowują one swoją ważność, zaś ich modyfikacja może nastąpić na wniosek i koszt zainteresowanych. Z uwagi na brak dokumentacji geodezyjno-kartograficznej pozwalającej skorygować obecne dane ewidencyjne i brak podstaw do sporządzenia takiej dokumentacji z urzędu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. G. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, a także poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego; a także naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędnie przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie art. 24 ust. 2b lit. h) tej ustawy oraz § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez zaniechanie eliminacji błędnych danych. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów ( por. np. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Realizując tą zasadę, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji (tak: NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r., II OSK 1173/13, dostępny CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ drugiej instancji nie sprostał obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności postępowania. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy w ogóle nie rozważał kwestii podnoszonej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak również w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. przekazującym odwołanie skarżącej, a dotyczącej tego, że wedle obowiązujących obecnie przepisów prawa sporny użytek nie podlega oznaczeniu jako "dr". Niezgodność ta, jak stwierdził organ I instancji powstała w wyniku zmiany treści rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r., aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek oraz następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. W formie decyzji następuje też odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy). Jak stanowi ust. 2a art. 24 ustawy informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; pkt 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Natomiast ust. 2b art. 24 ustawy stanowi, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: pkt 1) w drodze czynności materialno- technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; pkt 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Organ odwoławczy przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy powinien rozważyć, czy w sytuacji, gdy w świetle obecnie obowiązującej treści załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji i budynków sporny użytek "dr" nie jest prawidłowy, na co wskazał organ I instancji, bowiem nastąpiła zmiana jego kwalifikacji w związku ze zmianą przepisów prawa, to czy nie zachodzi podstawa do zastosowania z art. 24 ust. 2a pkt 1) lit. a), lub też art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a) ustawy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.