IV SA/Wa 3059/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...], nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (biuro) w budynku przy ul. [...], na działce ew. [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w [...] – wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Stan faktyczny sprawy jest następujący. Zarząd Dzielnicy [...], działając na wniosek Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], decyzją z dnia [...] marca 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej. Odwołanie do powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...], podnosząc, że organ "naruszył zasadę uwzględniania interesu publicznego i słusznego interesu obywateli, a także zasadę prawdy obiektywnej". Materiał dowodowy zebrał i rozpatrzył w sposób niewystarczający poddając go "dowolnej ocenie". Naruszył tym samym przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 8, 9, 11 i 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę Kolegium podniosło następujące kwestie. Przywołało normę art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015r, poz. 199 ze zm.), dalej u.p.z.p. Celem tych przepisów jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne. SKO zwróciło uwagę, że pojęcie zmiany zagospodarowania odniesione zostało do terenu, a zmiana sposobu użytkowania do obiektu już istniejącego. Nie jest zmianą zagospodarowania terenu - w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana sposobu użytkowania zrealizowanego już obiektu budowlanego lub jego części, którą ustawodawca również poddaje reglamentacji ustawowej przez obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów brak jest podstaw do stosowania w tej sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 588) i dokonywania na jego podstawie ustaleń co do istotnych okoliczności. Dotyczy to przede wszystkim możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego wg zasad określonych w § 3 tego aktu wykonawczego. Kolegium podkreśliło, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sprowadza się do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega zmianie. Z tego względu zasadnie odstąpiono od sporządzenia analizy porównawczej parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, ograniczając się do stwierdzenia, że budynek przy ul. [...] w [...] znajduje się w śródmiejskiej zabudowie mieszkaniowo - usługowej, a zatem planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji usługowej. W tym wypadku zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na biuro wiąże się z chęcią wyeksponowania znajdującej się w lokalu nr [...] skrytki, w której w czasie II wojny światowej ukrywała się [...] rodzina. Wnętrza kamienicy przy ul. [...] w [...] podlegają ochronie konserwatorskiej ze względu na indywidualny wpis kamienicy do rejestru zabytków, pod nr [...], dokonany decyzją [...] Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 1999 r., w związku z czym projekt zaskarżonej decyzji podlegał uzgodnieniu ze [...] Konserwatorem Zabytków, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2, w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. (postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.). Jako nieuzasadnione uznano zarzuty pełnomocnika odwołującej się Wspólnoty dotyczące nieuwzględnienia przez organ pierwszej instancji przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów przeciwpożarowych. Analiza bowiem dopuszczalności konkretnych rozwiązań technicznych związanych z jej realizacją należeć będzie do organu administracji budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wszelkie roboty budowlane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków - wymagają pozwolenia na budowę. Obowiązek ten dotyczy także robót budowlanych, których wykonywanie, w obiektach niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków, nie wymaga pozwolenia na budowę, na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...], podnosząc naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez brak dokonania rzetelnych ustaleń w przedmiocie faktycznego przeznaczenia lokalu usługowego (we wniosku wskazano przeznaczenie na biuro, podczas gdy z jego uzasadnienia wynika wprost, iż lokal ma spełniać funkcje quasi-muzealne), wiążącej się z tym koniecznością dokonania przebudowy zarówno samego lokalu, jak i ingerencji w części wspólne, a także dostosowania lokalu w budynku przy ul. [...] w [...] do pełnienia funkcji usługowych w jego obrębie (uwzględniając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia [...] kwietnia 2002 r.); - naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, że budynek przy ul. [...] w [...], bez konieczności dokonania ingerencji w części wspólne i przy obecnym jego stanie technicznym i stanie infrastruktury, daje możliwość prowadzenia w obrębie jednego z dotychczasowych lokali mieszkalnych (lok. [...]) działalności gospodarczej polegającej na udostępnianiu skrytki [...] nieograniczonej liczbie odwiedzających; - naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez brak uwzględnienia, iż dla dokonania zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] z funkcji mieszkalnej na funkcję usługową konieczne jest zapewnienie odpowiednich warunków ochrony przeciwpożarowej w budynku lub w jego części, stosując się przede wszystkim do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów przeciwpożarowych. Ponadto skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie decyzji o warunkach zabudowy bez uwzględnienia kwestii bezpieczeństwa i ochrony przeciwpożarowej oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na jego błędnej wykładni a w konsekwencji błędnym zastosowaniu, tj. na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa (żaden z lokali w bezpośredniej okolicy nie spełnia podobnej funkcji, parametrów, cech co planowane zamierzenie budowlane - lokal o funkcji quasi-muzealnej, dla nieograniczonej liczby zwiedzających). Skarga zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w przypadku braku planu miejscowego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przedmiotem decyzji w rozpoznawanej sprawie była zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (biuro) w budynku przy ul. [...]. Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r, poz. 290 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z kolei ust. 2 stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć m.in. ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pewnych sytuacjach wymagane jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 6), nie wystarcza samo zgłoszenie. Zatem w niniejszym postępowaniu organy miały obowiązek ocenić jedynie dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania budynku, co w niniejszej sprawie nastąpiło. W orzecznictwie podkreśla się, że charakter projektowanego zamierzenia inwestycyjnego wskazuje, że bezprzedmiotowa byłaby analiza parametrów architektoniczno-urbanistycznych zabudowy wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skoro zamierzenie ich nie dotyczy (tak wyroki NSA z dnia 20 października 2010r. sygn. akt II OSK 1643/09 i z dnia 16 grudnia 2014r. sygn. akt II OSK 1295/13). Z tego względu przedmiotem ustaleń i rozważań Kolegium była jedynie funkcja, jaką spełniać ma owa inwestycja. Funkcja ta tymczasem znajduje swoją kontynuację w zastanym w najbliższym otoczeniu stanie zainwestowania. Budynek, w którym znajduje się lokal przeznaczony do zmiany użytkowania znajduje się w zabudowie ścisłego [...], gdzie występuje funkcja użytkowa, w tym usługowa, czego nie kwestionuje skarga. Skarżący kwestionuje natomiast zachowanie w sprawie zasady "dobrego sąsiedztwa" twierdząc, że wokół nie znajduje się żaden obiekt o charakterze muzealnym, a takowy w istocie charakter będzie miał lokal po zmianie sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na usługową i w tym upatruje naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. W pierwszej kolejności należy podnieść, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) przy ustaleniach dotyczących rodzaju zabudowy przewidują (choć nie jest to wyczerpujące wyliczenie) rozróżnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej, dzieląc jedynie mieszkaniową zabudowę na jednorodzinną i wielorodzinną. Natomiast co do zabudowy usługowej brak jest jakiekolwiek rozróżnienia, co oznacza zdaniem Sądu, że budynki związane z wszelakimi rodzajami usług mieszczą się w tej kategorii. Tym samym mniejszego znaczenia nabiera czy w spornym lokalu po zmianie sposobu użytkowania będą mieściły się usługi biurowe, czy muzealne. Obydwie te rodzaje działalności należy traktować jako usługi i poszukiwać kontynuacji tej funkcji bez rozróżnienia na muzeum czy biuro. Zatem jeśli w obszarze analizowanym występują budynki z funkcją usługową (niezależnie jakiego dokładnie rodzaju usługi są wykonywane) będzie dopuszczalna co do zasady funkcja usługowa niezależnie od jej rodzaju. Przede wszystkim jednak, co ma znacznie większe znaczenie w tej konkretnej sprawie, jest rodzaj planowanej inwestycji. Mianowicie w lokalu nr [...] w okresie okupacji niemieckiej znajdowała się skrytka dla ukrywających się przez hitlerowcami obywateli narodowości [...]. Jest to szczególne miejsce, które wymaga zachowania i tym samym udostępnienia osobom zainteresowanym tematyką. O zmianie sposobu użytkowania lokalu zadecydowały zatem wydarzenia, które miały miejsce w przeszłości, a nie swobodny wybór jego właściciel. Sytuacja historyczna zdeterminowała plany inwestycyjne. Ze względu na wyjątkowość tego miejsca i związany z tym sposób użytkowania nie jest możliwe poszukiwanie ścisłej kontynuacji funkcji, jak oczekuje tego skarżący. Przykładowo podobnym obiektem będzie budynek, w którym praktykowane są obrzędy religijne (kościół, zbór, synagoga, meczet). Nie sposób poszukiwać przy tego rodzaju funkcji bezpośredniej kontynuacji w otoczeniu. Jako bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez brak uwzględnienia kwestii bezpieczeństwa i ochrony przeciwpożarowej. Zasadnie w tej kwestii Kolegium stwierdziło, że celem niniejszego postępowania jest ocena dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia norm u.p.z.p. i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegać będą badaniu kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków w zakresie komunikacji oraz przestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej (vide wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 688/15). Z powyższym zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego pozostaje w ścisłej korelacji naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w przyjęciu, że budynek przy ul. [...] w [...] generalnie spełnia warunki techniczne do prowadzenia oczekiwanej działalności. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowego i wystarczającego do podjęcia decyzji zebrania materiału dowodowego i zasadnie w oparciu o ustalenia poczynione na jego podstawie dokonały subsumpcji norm prawa materialnego. Nie pominęły żadnych w tym zakresie wymaganych przepisów, a w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia nie są bowiem przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepisy te zostały bowiem wydane na podstawie Prawa budowlanego i znajdują zastosowanie w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie tej ustawy, nie zaś na etapie warunków zabudowy. Celem niniejszego postępowania jest jedynie ocena, czy zmiana sposobu użytkowania będzie możliwa do zaakceptowania ze względu na istniejący sposób zagospodarowania istniejących budynków w obszarze poddanym analizie. Bezprzedmiotowym wobec powyższego było uzupełnianie materiału dowodowego o ekspertyzy techniczne w celu wykazania, że nowe użytkowanie lokalu nie jest dopuszczalne ze względu na warunki techniczne, w tym przepisy przeciwpożarowe. Tego rodzaju ustalenia władny jest prowadzić organ architektoniczno-budowlany. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.