IV SA/Wa 3061/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami stwierdza nieważność § 1 pkt 7, § 2 pkt 7 oraz § 3 pkt 4 lit. b, c załącznika do uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie gminy R. (dalej: zaskarżona uchwała). Stan sprawy przestawiał się następująco: Na sesji w dniu [...] maja 2015 r. Rada Miejska w R. podjęła zaskarżoną uchwałę, która została doręczona Wojewodzie [...] (dalej: organ nadzoru) w dniu [...] czerwca 2015 r. Zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 7 ust, 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zm., dalej: u.cz.p.). Organ nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zapisów załącznika do przedmiotowej uchwały. W piśmie z 9 lipca 2015 r. Rada Miejska w R. poinformowała Wojewodę [...], że w związku z podjętą zaskarżoną uchwałą w przypadku wprowadzenia jakichkolwiek zmian w niniejszej uchwale dokona także korekty zapisów dotyczących pkt 7 zawartych w § 1 i § 2 załącznika do przedmiotowej uchwały. W skardze z 7 września 2015 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 85, 86 i 91 w związku z art. 93 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 5, art, 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o: stwierdzenie nieważności § 1 pkt 7, § 2 pkt 7 oraz § 3 pkt 4 lit b, c załącznika do zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Przedmiotowej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 7 ust. 3 u.cz.p. W skardze organ nadzoru podniósł, że przed upływem 30 dni od dnia doręczenia skarżonej uchwały kontaktował się z pracownikiem Urzędu Miasta i Gminy R. w sprawie ewentualnej zmiany przedmiotowej uchwały w zakresie uchylenia kwestionowanych zapisów załącznika. Po upływie wskazanego 30-dniowego terminu organ nadzoru uzyskał pisemnie informację (pismo z dnia 9 lipca 2015 r.), że w przypadku wprowadzenia jakichkolwiek zmian w przedmiotowej uchwale Rada Miejska w R. dokona również korekty zapisów załącznika kwestionowanych przez organ nadzoru. Według Wojewody [...], treść wyrażonego stanowiska nie stanowiła dla tego organu gwarancji w zakresie zmiany wadliwych zapisów załącznika przedmiotowej uchwały. Tym samym organ nadzoru uznał, że został pozbawiony prawnej możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz R. wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że w dniu [...] września 2015 r. Rada Miejska w R. przyjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy R. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] października 2015 r. poz. [...]). W ocenie organu, załącznik Nr 1 do przyjętej uchwały nie zawiera już kwestionowanych zapisów. Burmistrz R. wskazał jednocześnie, że Wojewoda skierował przedmiotową skargę w dniu 7 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stanowisko prezentowane w odpowiedzi na skargę nie może być zaakceptowane. Nie uwzględnia ono mianowicie odmienności skutków prawnych, jakie wiążą się z uchyleniem uchwały przez Radę Miejską w R. z jednej strony i z jej wyeliminowaniem z obrotu przez sąd administracyjny - z drugiej. W tym ostatnim kontekście odnotować wypada, że według art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżoną uchwałę zaliczyć trzeba do aktów prawa miejscowego, co oznacza, że Sąd, uwzględniając skargę, władny jest stwierdzić jej nieważność, niezależnie od tego, jaki okres upłynął od jej podjęcia. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11 (LEX nr 1149224), powoduje z kolei, że uchwała już od chwili jej uchwalenia nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny wyeksponował zarazem odmienne konsekwencje prawne uchylenia uchwały, które "przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia". W efekcie skonstatował, że "uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu". Uchylenie uchwały wywiera więc skutki ex nunc, od daty uchylenia, natomiast stwierdzenie nieważności oddziałuje wstecz, ex tunc, od chwili jej podjęcia, co ma zasadnicze znaczenie dla czynności dokonanych na podstawie uchwały lub innych jej prawnych następstw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Możliwość podważenia tych czynności i następstw, jakie mogły powstać w okresie poprzedzającym uchylenie zaskarżonej uchwały, stanowi rozstrzygający argument przeciwko uznaniu niniejszego postępowania sądowego za bezprzedmiotowe. Jak wynika z treści § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy R. utraciła moc uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy R. Wynik tego postępowania, czyli potrzeba stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, jest właściwie oczywisty, skoro Rada Miejska w R. te przepisy uchyliła, a jej pełnomocnik w odpowiedzi na skargę podzielił stanowisko, iż naruszały ona prawo. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miejska w R. może podejmować uchwały tylko na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej. Wynika to z przepisów przytoczonych w skardze. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z uchwałą, w której jednym z kryteriów uzyskania przez przedsiębiorcę zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami jest brak orzeczonego zakazu wykonywania działalności w przedmiotowym zakresie na podstawie art. 35 i 37 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r, poz. 856 ze zm., dalej u.o.z. (§ 1 pkt 7 załącznika do uchwały). Podobnej regulacji dokonano również w przypadku przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt (§ 2 pkt 7 załącznika do uchwały). Wskazać należy, że z przepisu art. 35 ust. 4 u.o.z. wyraźnie wynika, że w przypadku skazania za przestępstwo określone w art. 35 ust. 1, 1a lub 2 u.o.z., sąd może orzec wobec sprawcy zakaz wykonywania określonego zawodu, prowadzenia określonej działalności lub wykonywania czynności wymagających zezwolenia, które są związane z wykorzystywaniem zwierząt lub oddziaływaniem na nie, a także może orzec przepadek narzędzi lub przedmiotów służących do popełnienia przestępstwa oraz przedmiotów pochodzących z przestępstwa. Unormowanie, jakiej dokonała Rada Miejska w R. we wskazanym zakresie przekracza jej ustawowe kompetencje, gdyż zagadnienie to zostało już uregulowane przez ustawodawcę w u.o.z. Podnieść należy również, że dodatkowo Rada Miejska w R. w § 3 pkt 4 lit b oraz c załącznika do uchwały nałożyła na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenie na prowadzenie grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części obowiązek posiadania pomieszczenia z chłodnią do czasowego przetrzymywania zwłok zwierzęcych i ich części oraz urządzenia wykorzystywanego do spalania zwłok zwierzęcych i ich części. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. Nr 158, poz. 1657), w § 3 nakłada na schronisko obowiązek w zakresie wyposażenia w piec do spalania zwłok zwierząt lub chłodnię do czasowego przetrzymywania tych zwłok w przypadku przekazywania ich do zakładów prowadzących działalność w zakresie zbierania, przechowywania, operowania, przetwarzania, wykorzystywania lub usuwania ubocznych produktów zwierzęcych. Tym samym Rada Miejska w R. przekroczyła delegację wnikającą z dyspozycji art. 7 ust. 3 u.cz.p., nakładając na przedsiębiorców obowiązki, których regulacji dokonano w akcie normatywnym wyższego rzędu. Mając na względzie wszystkie powyższe spostrzeżenia, Sąd, działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.