IV SA/Wa 3070/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. Z. od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [..] lipca 2018 r., znak: [...], odmawiającej zmiany lasu na użytek rolny na działce nr ew. [...] z obrębu [...]., gm. [...]., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy we wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie Strona stwierdziła, że przedmiotową działkę chce przywrócić do upraw rolnych, jest właścicielem kilkuhektarowego gospodarstwa rolnego. W ocenie wnioskodawcy brak jest także przesłanek ekonomicznych do produkcji leśnej na takiej działce, którą porasta pojedynczy drzewostan z samosiewu. Po otrzymaniu wezwania z 29 czerwca 2018 r. od organu (w celu wskazania szczególnie uzasadnionej potrzeby, która przemawiałaby za zmianą lasu na użytek rolny), wnioskodawca uzupełnił swój wniosek, wyjaśniając, że przedmiotowa działka, na której nie ma drzew, otoczona jest zabudową mieszkaniową, zaś intencją władz Gminy [...]. było przeznaczenie terenu tej działki pod budownictwo mieszkaniowe, co znalazło odzwierciedlenie w uchwale Rady Miejskiej [...]. w sprawie przystąpienia do procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [...]. Starosta [...] ustalił, że na ww. działce brak jest dużych drzew, występują jedynie zakrzaczenia m.in. akacjowe i olchowe. Na części przylegającej do drogi znajduje się uprawa warzyw. Działka ta z jednej strony graniczy z zabudowaną posesją, z dwóch stron z terenem niezabudowanym - łąkami oraz z drogą. Po przeciwnej stronie drogi znajdują się budynki mieszkalne. Ustalono także, że na pozostałych gruntach należących do wnioskodawcy nie jest prowadzona produkcja rolna. Organ podkreślił, że działka objęta była uproszczonym planem urządzania lasów od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2020 r., w którym zaplanowano dla drzewostanu olchowego w wieku 50 lat w II klasie bonitacji - zabieg trzebieży późnej. Starosta uznał w rezultacie, że przedstawione przez wnioskodawcę argumenty nie stanowią szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.). W szczególności organ zauważył, że skoro przekształcenie dotyczy działki leśnej na rolną, to musi to służyć powstaniu lub powiększeniu gospodarstwa rolnego, tymczasem z materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca nie zamierza prowadzić produkcji rolnej, lecz planuje przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, wskazując, że wskazane przez Wnioskodawcę potrzeby nie są wystarczające do dokonania przedmiotowej zmiany. Przede wszystkim Kolegium wskazało, że sam brak zwartego zadrzewienia nie stanowi podstawy do zmiany kwalifikacji gruntu z leśnej na rolną. Z rejestru gruntów wynika, że na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...]., gm. [...]., o powierzchni [...] ha, znajdują się lasy o powierzchni [...] ha, pastwiska trwałe o powierzchni [...] ha i rowy o powierzchni [...] ha. Ponadto, zgodnie z art. 3 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony. Nadto – organ podniósł - że z akt sprawy nie wynika, aby poza ustalonymi okolicznościami istniały jeszcze jakiekolwiek inne kwestie wymagające wyjaśnienia, a mogące mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W szczególności żadnych takich okoliczności nie wskazał Skarżący. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r., W. Z. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80, jak art. 9 i 11 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, co przy woli zmiany kwalifikacji gruntu stanowi "szczególnie uzasadnioną potrzebę" oraz na niewyczerpującym, w sposób kompleksowy, rozpatrzeniu materiału dowodowego, jak i na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności woli prowadzenia produkcji rolnej za nieudowodnioną; naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a., poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego nie jest to "szczególnie uzasadniona potrzeba" oraz naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie skarżącemu zawiadomienia o zakończeniu postępowania, przez co organ uniemożliwił stronie wzięcie czynnego udziału w sprawie, czym naruszył jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto Skarżący wskazał na naruszenie przepisu prawa materialnego tj.: art. 13 ust. 2 ustawy o lasach dopuszczającego w uzasadnionych przypadkach zmianę przeznaczenia lasu na użytek rolny. Wobec powyższego Strona wniosła o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości oraz o stwierdzenie nieważności w całości decyzji organu I instancji. Ponadto Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący także wskazał na wadliwe ustalenia organu w zakresie, w jakim przyjął, że Strona nie prowadzi produkcji rolnej. Do skargi na tę okoliczność dołączył zaświadczenie Powiatowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...]., które potwierdza, iż od [...] r. do chwili obecnej wnioskodawca jest producentem rolnym i korzysta z dopłat unijnych. Dalej Strona wyjaśniła, że od lat nie może rolniczo użytkować tego terenu i potrzeba jego przekształcenia na użytek rolny jest ciągle aktualna, również w dacie występowania z tym wnioskiem i nie jest potencjalna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ww. ustawy). Stosownie do uregulowania art. 151 tej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, w myśl którego zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. W ocenie skarżącego, chęć poszerzenia działalności rolniczej, stanowi wystarczającą przesłankę zamiany lasu na użytek rolny. Tymczasem, zdaniem Sądu, okoliczność ta nie może decydować o spełnieniu przesłanek zamiany lasu na użytek rolny w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy, stąd podniesiony w skardze zarzut błędnej wykładni tego przepisu, nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. Przystępując do rozważań merytorycznych wyjaśnić należy, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie zostało w tej ustawie zdefiniowane. Przesłanka, od spełnienia której uzależniona została możliwość zmiany przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny sformułowana została przez ustawodawcę w sposób ogólny, wymagający w każdym przypadku dokonania przez organ oceny wskazywanych przez stronę okoliczności. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 20187 r., sygn. akt II SA/Łd 766/17 (publ. CBOSA) zwrócono uwagę, że słowo "potrzeba" w języku polskim używane jest w znaczeniu, że coś jest potrzebne, nieodzowne, że zachodzą okoliczności zniewalające do postąpienia tak a nie inaczej; konieczność, mus, niezbędność. Słowo to używane jest także w znaczeniu "krytyczne położenie, opresja, tarapaty, niebezpieczeństwo, nieszczęście, ubóstwo, bieda" oraz w liczbie mnogiej w znaczeniu rzeczy, bez których trudno się obejść, koniecznych do życia ("Mały słownik języka polskiego" PWN 1969). We wszystkich znaczeniach zatem pojęcie to niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Ponadto z woli ustawodawcy nie wystarcza wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu. Konieczne jest bowiem jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Takie sformułowanie treści przepisu oznacza, że zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, a taka w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Takie rozumienie treści art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wynika też z celów jakie ma realizować ta ustawa. Jak stanowi art. 1 ustawy, określa ona zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności (art. 2 ustawy). Przepis art. 13 ust. 1 ustawy nakłada na właścicieli lasów obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania precyzując w pkt 1-5 najważniejsze związane z tym obowiązki w tym, obowiązek zachowania w lasach roślinności leśnej, obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w lasach w okresie 5 lat od usunięcia drzewostanu czy obowiązek pielęgnowania i ochrony lasu i jego racjonalnego użytkowania. Z trwałym utrzymywaniem lasów wiąże się ograniczanie dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny. Taka zmiana pozbawia bowiem las jego konstytutywnych cech. Dlatego też ustawodawca ograniczył dopuszczalność takiej zmiany. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni. Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy właściciel lub inny podmiot z nim zrównany wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby. Jest to przesłanka, która musi bezwzględnie wystąpić, a ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 827/17, CBOSA). Zaistnienie tej przesłanki podlega ocenie organu rozpoznającego wniosek. Nie wystarcza przy tym wykazanie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela, konieczne jest wykazanie – jak to wskazano powyżej - ich szczególnego charakteru. Jest to zatem przesłanka kwalifikowana. Innymi słowy, zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta winna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny. W niniejszej sprawie – w ocenie składu orzekającego – organy dokonały prawidłowej wykładni art. 13 ust. 2 ustawy. Z akt sprawy nie wynika, aby poza ustalonymi okolicznościami istniały jeszcze jakiekolwiek inne kwestie wymagające wyjaśnienia, a mogące mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W szczególności żadnych takich okoliczności nie wskazał skarżący, stąd przedstawione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., nie zasługują na uwzględnienie. Organy obu instancji trafnie uznały, że w przypadku skarżącego nie można mówić o życiowo przymusowej sytuacji, która mogłaby uzasadnić jego wniosek, gdy tenże wynika z chęci prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowej działce. Nie ulega zatem wątpliwości, że chęć zagospodarowania przedmiotowej działki przez jej właściciela oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale – co należy podkreślić – nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. Takim szczególnym celem nie można także uznać chęć prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i ekoturystycznego w wymiarze ekonomicznie opłacalnym (wyrok NSA z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2633/16, CBOSA). W tym wypadku ustawa wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Sąd nie neguje, że potrzeba zmiany przeznaczenia lasu jest w odczuciu skarżącego konieczna – gospodarczo i materialnie, lecz dążenie do rozwoju prowadzonej działalności jest procesem naturalnym, nie nadzwyczajnym, i nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" właściciela lasu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 218 r., II SA/Gd 394/18, CBOSA). Użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, iż "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje nadto, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne Sąd bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy wymogom tym sprostały. Poza tym nie ma znaczenia dla sprawy okoliczność podnoszona przez skarżącego wskazująca na inne niż leśne zagospodarowanie terenu wokół działki. Ponadto ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są w niniejszej sprawie wiążące, nie jest ono aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji, nie jest źródłem przepisów powszechnie obowiązujących. Dodatkowo należy wyjaśnić, że co prawda organ odwoławczy uchybił procedurze i nie wezwał skarżącego do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jednak okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, jak również strona nie wykazała takiej zależności. Wykazana przez Stronę okoliczność, że jest producentem rolnym i otrzymuje dotacje – w okoliczność niniejszej sprawy ostatecznie – nie wpłynęła na jej wynik. Należy zauważyć, że Skarżący był wzywany do wykazania "szczególnej okoliczności", do której odnosi się art. 13 ust. 2 ustawy, jednak tej przesłanki przed organami w sposób przekonywujący nie wykazał. Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.