IV SA/Wa 3078/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego A. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją/odwoławczą/kasatoryjną") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej także "SKO"), po rozpatrzeniu odwołań: P. S., J. B., A. F., Z. F., E. G., K. J., A. M., A. M., B. R., D. R. i K. S., E. Z., T. L., Towarzystwa [...] oraz Powiatowego Zarządu Dróg w C., od decyzji Wójta Gminy O. (dalej także "Wójta"), z dnia [...] czerwca 2016 roku, znak: [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa i eksploatacja 15 kurników do ściołowego chowu drobiu - brojlera kurzego, o łącznej obsadzie 3150 DJP w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości H., gmina [...], powiat [...], w granicach działek o nr. ewid. [...] i [...], uchyliło decyzję SKO w całości i przekazało Wójtowi sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. A. G. (dalej "skarżący", "inwestor" albo "wnioskodawca") wystąpił do Wójta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa i eksploatacja 15 kurników do ściołowego chowu drobiu - brojlera kurzego, o łącznej obsadzie 3150 DJP w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości H., gmina [...], powiat [...], w granicach działek o nr ew. [...] i [...] (dalej odpowiednio: "(planowane) przedsięwzięcie (inwestycja"). 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., [...], Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanego przedsięwzięcia. 3. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego: (-) raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko zawiera wyłącznie lakoniczny opis wymaganego art.66 ust.1 pkt 5 lit.a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz.1235), dalej także "ustawy ocenowej", (-) okoliczność ta oznacza, że ustawowy wymóg przedstawienia przez inwestora w/w wariantu nie został dochowany, (-) z powyższym wiąże się uchybienie przepisowi art.66 ust.1 pkt 6 ustawy, polegające na nieokreślenie w raporcie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, (-) powyższe powoduje konieczność wezwania wnioskodawcy do przedłożenia uzupełnionego raportu. 4. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., [...], Wójt ponownie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. 5. Osoby wymienione na wstępie wniosły do SKO odwołania od decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2016 r. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. SKO rozpatrzyło odwołania od decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2016 r., uchylając tę decyzję i przekazując Wójtowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając kasatoryjną decyzję odwoławczą, SKO wskazało w szczególności, następuje: 1. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że jedynie dwa spośród odwołujących się podmiotów, tj. 1) Powiatowy Zarząd Dróg w C. oraz 2) Towarzystwo [...], brały udział w postępowaniu przed organem I instancji bądź w charakterze strony lub podmiotu na prawach strony. W świetle przepisów k.p.a. okoliczność ta nie stanowi jednakże przeszkody do skutecznego prawnie wniesienia przez w/w podmioty odwołania od decyzji organu I instancji, o ile ich interes prawny w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a. zostałby wykazany. 2. Interes, o którym mowa powyżej posiadają w sprawie: P. S., J. B., A. F., Z. F., E. G., K. J., A. M., A. M., B. R., D. R., K. S., E. Z., T. L. Jego źródłem jest art.140 Kodeksu cywilnego, określający treść prawa własności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w/w odwołujący się są właścicielami nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Z raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wynika, że eksploatacja planowanego przedsięwzięcia będzie powodować emisję hałasu. Z ilustrującej spodziewane warunki akustyczne w środowisku, wynikające z eksploatacji planowanego przedsięwzięcia mapy akustycznej terenu i otoczenia planowanego przedsięwzięcia (Rys. HI,), wynika, iż emitowany z przedsięwzięcia hałas, w trakcie jego eksploatacji w porze dziennej, będzie się rozprzestrzeniał również na nieruchomości skarżących. Wprawdzie, jak wynika z tej mapy, emisja hałasu nie przekroczy norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014r., poz. 112 ze zm,), jednakże nie oznacza to, iż eksploatacja przedsięwzięcia nie będzie oddziaływać na nieruchomości skarżących, chociaż to oddziaływanie nie będzie ponadnormatywne, a w konsekwencji interes prawny skarżący, jako właścicieli tych nieruchomości nie będzie naruszony. Dla uznania za stronę postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań wystarczające jest jednak ustalenie, że dany podmiot legitymuje się prawem rzeczowym w odniesieniu do nieruchomości będącej w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, niezależnie od tego czy to oddziaływanie ma charakter naruszający prawo, czy też mieści się w granicach prawa. Oznacza to, że wbrew stanowisku organu I instancji, skarżący mają interes prawny w niniejszej sprawie, a w konsekwencji są legitymowani do wniesienia odwołania od ww. decyzji Wójta Gminy O. o środowiskowych uwarunkowaniach. W świetle powyższego uznać należy, że krąg stron postępowania nie został właściwie ustalony. 3. Przedłożony w sprawie raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy ocenowej. 3.1. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy, raport powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów. Tymczasem, w przedłożonym raporcie brak jest w istocie racjonalnego wariantu alternatywnego wraz z określeniem przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu. 3.2. W raporcie wskazano, że racjonalnym wariantem alternatywnym dla planowanego przedsięwzięcia, jest wariant polegający na budowie i eksploatacji 15 kurników do ściołowego chowu drobiu - brojlera kurzego o obsadzie początkowej 52500 szt./kurnik/cykl, łącznej wydajności 787500 szt./cykl (3150 DJP) oraz zdolności produkcyjnej 5512500szt./rok w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości H., gmina [...], powiat [...] w granicach działek o nr ew. [...],[...]. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że wariantowość rozwiązań przedstawionych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie może mieć charakteru pozornego, co może występować w przypadku wariantów przedsięwzięcia realizowanych dokładnie w tym samym miejscu, a z punktu widzenia technologicznego niewiele się od siebie różniących. W niniejszym przypadku, przedstawiona w raporcie wariantowość proponowanych rozwiązań ma taki właśnie charakter. To, co inwestor wskazał, jako wariant alternatywny dla proponowanego przez siebie wariantu, jest bowiem w istocie inną wersją wariantu inwestorskiego, różniącą się jedynie skalą produkcji w ciągu roku. 3.3. W raporcie wskazuje się wprost, że w wariancie alternatywnym przewidziano analogiczne rozwiązania techniczno - technologicze jak dla wariantu podstawowego, proponowanego przez wnioskodawcę w zakresie: technologii produkcji, wentylacji kurników, ogrzewania kurników, zaopatrzenia w paszę, zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną, zagospodarowanie obornika i gospodarki ściekowej. W konsekwencji, w raporcie nie określono również przewidywanego oddziaływania na środowisko racjonalnego wariantu alternatywnego, tymczasem przepis art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy wymaga, aby raport zawierał określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko wszystkich analizowanych wariantów, a więc również racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez inwestora. 3.4. Przedłożony raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko wymaga zatem uzupełnienia o racjonalny wariant alternatywny dla wariantu proponowanego przez inwestora oraz o określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko tego wariantu. 4. Z powyższych względów zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 7, art. 10 § 1, art. 28, art. 77 § 1 Kpa oraz art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy, należało uchylić w całości, zaś sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 5. Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji winien: - ustalić krąg osób mających interes prawny w sprawie i zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu oraz - wezwać inwestora do uzupełnienia raportu o racjonalny wariant alternatywny dla wariantu inwestorskiego oraz o określenie przewidywanego oddziaływania tego wariantu na środowisko. - dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń, czy planowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, tzn. naruszać określone w przepisach prawa normy w tym zakresie. W tym celu, winien dokonać analizy ustaleń zawartych w raporcie oraz analizy wyników uzgodnienia i opinii organów współdziałających. Wnioski z tej analizy będą determinowały sposób rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie bowiem do regulacji art. 80 ust. 1 ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa, 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w ww. zakresie, Kolegium nie dokonało merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, również pod katem zarzutów podniesionych przez skarżących, gdyż dokonanie takiej oceny będzie możliwe dopiero na podstawie całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. IV. Pismem z dnia [...] września 2016 r. skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2016 r., zarzucając orzeczeniu odwoławczemu: 1. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie status strony przysługuje odwołującym się, którzy nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu na etapie rozpoznawania sprawy przez organ I instancji, pomimo tego, że w istocie podmioty te nie posiadają interesu prawnego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. Wskazać należy, że sam fakt ustalenia, że odwołujący się są właścicielami nieruchomości, które potencjalnie mogą znajdować się w obrębie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie emisji hałasu, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania tym podmiotom statusu stron postępowania. Wywodzenie przymiotu strony z treści art. 140 k.c. w kontekście przedmiotu niniejszego postępowania jest zbyt daleko idące. Rozstrzygnięcie SKO w tym zakresie jest przy tym wewnętrznie sprzeczne, ponieważ samo SKO podkreśliło, że oddziaływanie inwestycji na nieruchomości skarżących nie będzie ponadnormatywne, "a w konsekwencji interes prawny skarżących, jako właścicieli tych nieruchomości nie będzie naruszony". W istocie więc samo SKO oceniło merytorycznie, że skarżący nie mają interesu prawnego we wniesieniu odwołania. Wniesienie odwołania przez podmiot nie mający interesu prawnego oznacza, że odwołanie takie powinno być pozostawione bez rozpoznania zgodnie z treścią 134 k.pa. 2. Naruszenie art. 134 k.pa. w zw. z art. 10 § 1 i art.28 k.p.a poprzez jego niezastosowanie. W nawiązaniu do zarzutu z punktu 1 niniejszej skargi należy uznać, że prawidłowym działaniem organu II instancji, który uznał, że podmioty składające odwołanie nie mają interesu do jego złożenia powinno być wydanie postanowienia w sprawie niedopuszczalności odwołania tych osób. 3. Naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5) i 6) ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (zwanej w dalszej części "uioś") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu, że przedłożony przez Inwestora raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera braki w zakresie określenia racjonalnego wariantu alternatywnego. 4. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art.77 ust, 1 uioś w zw. z art. 80 ust.1 pkt 1) uioś poprzez wydanie decyzji z pominięciem istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dowodów, tj. opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...]. Zauważyć bowiem należy, że organ II instancji - kwestionując sposób opisu w treści raportu ooś wariantu alternatywnego - pominął fakt, że w toku postępowania przed organem I instancji powyższa okoliczność była przedmiotem analizy ze strony wyspecjalizowanych w tym zakresie organów ochrony środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w C. nie mieli wątpliwości co do tego, że przedstawiony przez inwestora wariant alternatywny zasługuje na przyznanie mu przymiotu racjonalności. Całkowite pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie w postaci w/w postanowienia oraz opinii stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. 5. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] października 2016 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. VI. Pismami procesowymi z dnia: [...] grudnia 2016 r. (D. R. oraz K. S.), z dnia [...] stycznia 2017 r. (A. M., B. R.), z dnia [...] stycznia 2017 r. (J. B. i Z. F.), z dnia [...] lutego 2017 r. (P. S.) uczestnicy postępowania przedstawili własne stanowiska w sprawie, oponując przeciwko zarzutom skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2016 r. zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 w związku z art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. VIII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym SKO orzekło jako organ odwoławczy, było ustalenie na podstawie art.71 ust.1 ust.2 pkt 1 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie i eksploatacji 15 kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego, o łącznej obsadzie 3150 DJP w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości H., gmina [...], powiat [...], w granicach działek o nr. ewid. [...] i [...]. O ile organ I instancji, tj. Wójt rozstrzygnął przedmiotową sprawę na korzyść skarżącego, ustalając środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, o tyle SKO uznało tę decyzję za przedwczesną, tj. wydaną w sytuacji, w której Wójt nie wyjaśnił zdaniem SKO w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w stopniu istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Uchybienia decyzji Wójta miałyby zatem polegać na pominięciu przez organ I instytucji faktu, iż skarżący nie wywiązał się z przewidzianego w art.66 ust.1 pkt 5 lit.a ustawowego obowiązku przedstawienia w raporcie racjonalnego wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia, a ściślej rzecz ujmując przedstawił w tym zakresie propozycję, jedynie pozorującą alternatywę dla wariantu podstawowego, polegającą na realizacji inwestycji, mającej obsługiwać 7 cykli hodowlanych w ciągu roku (w odróżnieniu od wariantu podstawowego, przewidującego mniejszą intensywność produkcji, tj. 6 tego rodzaju cykli). W następstwie powzięcia takiego przekonania SKO, działając na podstawie art.138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta oraz przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem przeprowadzenia dowodu z odpowiednio uzupełnionego przez inwestora raportu. Jak już wcześniej zaznaczono orzeczenie odwoławcze SKO jest wadliwe, albowiem organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu wniosek SKO, iż zaproponowany przez skarżącego racjonalny wariant alternatywny jest w istocie propozycją pozorną, stworzoną wyłącznie na użytek formalnego wykazania przez skarżącego, iż przedłożył on raport, odpowiadający ustawowym wymaganiom, nie został poparty dostatecznie wnikliwą i rzeczową analizą, która uprawdopodabniałaby zasadność oczekiwania od skarżącego, że jest on w stanie (co istotne, w ujęciu nie abstrakcyjnym a realistycznym) przedstawić racjonalną alternatywę dla wariantu podstawowego, nie ograniczającą się wyłącznie do wariantowania liczby cykli produkcyjnych w ciągu roku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności na organie odwoławczym ciążył obowiązek wyjaśniania wątpliwości we w/w zakresie w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, regulowanego przepisem art.136 k.p.a., w ramach którego zasadnym było w szczególności wezwanie skarżącego do przedstawienia stosownych wyjaśnień do treści operatu, a w razie nieusunięcia wątpliwością tą drogą nawet rozważenie powołania biegłego. W konsekwencji powyższego nie można przyjąć, iż organ odwoławczy wykazał ponad wszelką wątpliwość rzeczywiste niewypełnienie przez skarżącego obowiązku przedstawienia w raporcie racjonalnego wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia, powodujące konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Okoliczność ta wywołuje konieczność powtórzenia postępowania odwoławczego. 2. W pierwszej kolejności stwierdzić jednakże należy, że wbrew ocenie skarżącego osoby odwołujące się w niniejszej sprawie od decyzji Wójta, posiadają w niniejszej sprawie interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a., powodujący iż osoby te są stronami kontrolowanego postępowania środowiskowego. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego całkowicie trafnie wywiódł zatem organ odwoławczy, że posiadanie przez w/w podmioty nieruchomości zlokalizowanych w zasięgu oddziaływania akustycznego planowanej inwestycji (nawet jeżeli prognozowane oddziaływanie tego rodzaju nie będzie miało charakteru normatywnego) stanowi ku temu wystarczającą podstawę (por. np. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 844/15 i WSA w Białymstoku z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 329/16). 3. Planowane przez skarżącego przedsięwzięcie spełnia kryteria przedsięwzięcia zawsze mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, przewidzianego w §2 ust.1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. nr 213, poz.1397) – chodzi zatem o chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia, opisane na wstępie planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem dla jego realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy). Tryb i zasady wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulują przepisy Działu V Rozdział 3 (art.71 – 87) ustawy ocenowej. W świetle art.3 ust.1 pkt 8 ustawy ocenowej przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy rozumieć postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c)zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko służy ocenie na wstępnym etapie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które następnie powinny być wykorzystane na dalszych etapach postępowania administracyjnego. Stosownie do powyższego, zgodnie z art.62 ust.1 ustawy, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia: 1) bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na: a) środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, b) dobra materialne, c) zabytki, d) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-c, e) dostępność do złóż kopalin; 2) możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 3) wymagany zakres monitoringu. W myśl art. 80 ust. 1 ustawy jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. 4. Zasadniczym dowodem w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej ustawodawca wskazał, jakie niezbędne elementy powinien zawierać raport, jednakże znaczną część problemów związanych z charakterem prawnym raportu oraz jego znaczeniem dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w drodze wykładni rozwiązywało orzecznictwo sądowe. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, że raport w tym zakresie może zostać uznany za niespełniający wymogów ustawowych (por.: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2213/13, wyrok NSA z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2032/13). Ocena raportu powinna zmierzać do zidentyfikowania wszystkich potencjalnych zagrożeń środowiskowych związanych z realizacją planowanej inwestycji, co jest niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą zostać uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego (por.: wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 1858/13). Przeprowadzenie przez organ oceny materiału dowodowego nie może nosić cech dowolności. Aby ocena taka była swobodna tj. dokonana w granicach art. 80 K.p.a., a nie dowolna, musi być oparta na całokształcie materiału dowodowego, a ponadto nie może być traktowana wybiórczo (por. np: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13). Sporządzony raport winien stanowić samodzielny, kompletny dokument, który rzetelnie, kompleksowo i wszechstronnie przedstawiałby zagadnienia niezbędne do oceny w procedurze uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Raport nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 K.p.a., nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym, co oznacza, że zawarte w nim stwierdzenia odnośnie faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie, jak każdy dowód w sprawie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. To właśnie organ, oceniając w szczególności spójność jego treści z pozostałym materiałem dowodowym, ocenia przydatność raportu dla rozstrzygnięcia. Sporządzenie raportu nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych (por.: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2633/13). 5. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 lit.a i b ustawy ocenowej przedłożony przez inwestora raport oddziaływania na środowisko winien przedstawiać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: 1) wariant proponowany przez wnioskodawcę, 2) racjonalny wariant alternatywny, 3) wariant najkorzystniejszy dla środowiska). W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że na podstawie lakonicznego opisu niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Jest to o tyle istotne, że kwestia dotyczy oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko, które stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może zatem stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (por.: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2999/12). Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia. W przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wszystkie warianty muszą się mieścić – w zakresie jej lokalizacji – w granicach jednego korytarza, od którego możliwie są jedynie niewielkie odchylenia w poszczególnych wariantach, podyktowane w szczególności potrzebą ochrony siedlisk przyrodniczych poprzez ich ominięcie i pozostawieniem poza liniami wyznaczającymi zasięg inwestycji (por.: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13). Nie budzi także wątpliwości, że na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji, o ile wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to nigdy wariant proponowany przez inwestora nie może się pokryć z wariantem alternatywnym (por.: wyrok z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13). Co do zasady wymagane jest przedstawienie w raporcie środowiskowym minimum trzech sposobów realizacji inwestycji: wariantu proponowanego przez inwestora, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Zasadniczo odstąpienie od wariantowania przedsięwzięcia w raporcie nie jest możliwe. Obowiązek wariantowania przedsięwzięcia ma na celu umożliwienie szerszego wyboru niż tylko pomiędzy realizacją danego przedsięwzięcia a jej zaniechaniem. Z tego względu opisanie w raporcie analizowanych wariantów jest niezbędne dla prawidłowego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli z tej oceny wynikać będzie zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż zaproponowany, organ wskaże – za zgodą inwestora – wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie jej braku, odmówi zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wariant proponowany przez wnioskodawcę może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska (wówczas wystarczy przedstawienie tylko dwóch wariantów), natomiast nigdy wariant proponowany przez wnioskodawcę nie może się pokrywać z wariantem alternatywnym (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 464/13). Brak w raporcie odpowiedniego opisu analizowanych wariantów ma doniosłe znaczenie praktyczne, ponieważ raport niezawierający prawidłowego opisu analizowanych wariantów jest niezgodny z ustawą. W rezultacie inwestor może nie uzyskać decyzji środowiskowej, a jeśli ją uzyska pomimo takiej wadliwości raportu, naraża się na ryzyko skutecznego zaskarżenia decyzji. Powyższe prowadzi do powstania dodatkowych kosztów związanych z uzupełnieniem wadliwego raportu i istotnym opóźnieniem realizacji inwestycji. Jak podkreśla się w piśmiennictwie prawniczym (por. Wojciech Szopiński w "Jaki wariant realizacji przedsięwzięcia jest racjonalny i alternatywny ?" publ. portal internetowy "Co do zasady. Prawo nie tylko dla przedsiębiorcy") "W kontekście prawidłowego wariantowania przedsięwzięcia najbardziej problematyczny jest opis racjonalnego wariantu alternatywnego. Ustawodawca bowiem w żaden sposób nie definiuje tego pojęcia ani nie wskazuje kryteriów, które mają przesądzać o wskazaniu w decyzji środowiskowej konkretnego wariantu realizacji przedsięwzięcia. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być rzetelny i dokładny, tak aby organ rozpoznający sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany. Zawsze jednak powinien on spełniać dwie cechy wskazane przez ustawodawcę – to jest być jednocześnie "alternatywnym" i "racjonalnym". Brak którekolwiek z tych cech będzie powodował wadliwość raportu. "Racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Racjonalny wariant alternatywny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego czy też jedynie teoretycznego. Nie należy zatem przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych). Co istotne, w orzecznictwie podkreśla się także, że kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia ono pominięcia w raporcie analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z 20 maja 2014 r., II OSK 2999/12). Z kolei "alternatywność" oznacza, że racjonalny wariant alternatywny musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. Z tego też względu nie jest wariantem alternatywnym tzw. wariant zerowy (nierealizowanie przedsięwzięcia), gdyż w ogóle nie oddziałuje on na środowisko. Poza tym, niezależnie od wymogu opisu poszczególnych wariantów, ustawodawca obliguje inwestora do opisania w raporcie przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. Wariant zerowy nie jest zatem wariantem alternatywnym. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających choćby z kryteriów ekonomicznych i społecznych. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, czyli nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych. Opisując wariant alternatywny, należy także zadbać o to, żeby zachowywał on tożsamość proponowanego przedsięwzięcia – wariantowanie nie może bowiem prowadzić do zaproponowania w rezultacie dwóch różnych inwestycji. Błędy w raportach dotyczące racjonalnego wariantu alternatywnego najczęściej polegają na jego niewystarczająco dokładnym opisie, proponowaniu wariantu pozornego lub wskazaniu, że wariant alternatywny jest nieopłacalny albo w ogóle nie istnieje w przypadku danego przedsięwzięcia. Bezsprzecznie opis analizowanych wariantów realizacji przedsięwzięcia każdorazowo powinien być oceniany indywidualnie. Jego zawarcie w raporcie jest jednak zawsze obligatoryjnie, nawet jeżeli inwestor jest zainteresowany wyłącznie realizacją przedsięwzięcia w wariancie przez siebie proponowanym. Braki lub inne wady w zakresie wariantowania przedsięwzięcia narażają inwestora na ryzyko zakwestionowania prawidłowości raportu, a w rezultacie na komplikacje w uzyskaniu ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dbałość o zawarcie w raporcie prawidłowego opisu analizowanych wariantów minimalizuje opisywane ryzyko oraz zwiększa szanse na szybkie i pozytywne zakończenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.". 6. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z brzmienia tegoż przepisu wynika, że by zastosować art. 138 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest łącznie stwierdzić naruszenie przepisów postępowania oraz wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rezultacie możliwość rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. sprowadza się do tych przypadków, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wskazane istotne braki postępowania przed organem I instancji nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej. Inaczej mówiąc dokonanie ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy dopiero na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, bowiem ustalenia te pozbawione zostałyby możliwości dwukrotnej kontroli organów administracji. Wskazane wyżej ustawowe przesłanki, upoważniające organ odwoławczy do zastosowania instytucji z art. 138 § 2 k.p.a. zostały wykazane w niniejszej sprawie przez SKO. 7. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, stwierdzić należy że w następstwie uchylenia przez SKO wcześniejszą decyzją kasatoryjną z dnia [...] września 2015 r., poprzedniej decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2015 r., również pozytywnie rozpatrującej wniosek inwestora (powodem ówczesnego uchylenia decyzji Wójta było również uznanie przez SKO, że przedłożony przez inwestora raport de facto nie proponuje racjonalnego wariantu alternatywnego, poprzestając wyłącznie na jego lakonicznym zarysowaniu), inwestor przedłożył stosowne uzupełnienie, obejmujące szczegółowy i wyczerpujący opis: 1) oddziaływania wariantu alternatywnego przedsięwzięcia na środowisko w fazie budowy, 2) oddziaływania wariantu alternatywnego przedsięwzięcia na środowisko w fazie eksploatacji, 3) porównania wariantów realizacji przedsięwzięcia. Z porównania tego wynika w szczególności, że wariant alternatywny przewiduje zwiększoną intensywność produkcji (7 cykli chowu rocznie w miejsce 6 cykli zakładanych w wariancie podstawowym), co przekłada się m.in. na różniąca się intensywność oddziaływania obu wariantów na środowisko (stosowne tabelaryczne zestawienie zamieszczono na str.27 raportu). Zdaniem Sądu wniosek SKO, iż tak sformułowany wariant alternatywny przedsięwzięcia ma charakter pozorny, którego to wniosku organ nie poprzedził analizą, wskazującą konkretne kryteria, jakim miałby odpowiadać wariant prawidłowy, posiadający przewidzianą przez ustawodawcę cechę racjonalności, jest zdecydowanie przedwczesny. Wbrew daleko idącym konkluzjom organ nie wykazał bowiem ponad wszelką wątpliwość, że postulat racjonalności wariantu alternatywnego w rzeczywistości nie wymusza na inwestorze ograniczenia sposobu wariantowania przedmiotowej inwestycji wyłącznie do kwestii intensywności produkcji, tj. różnicowania liczby cykli hodowlanych (albowiem również wariantowanie w innym zakresie byłoby w oczywisty sposób, w tym w świetle obiektywnych względów ekonomicznych, uzasadnione). Odnotować wprawdzie należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO sformułowało krytyczną uwagę, że: "w wariancie alternatywnym przewidziano analogiczne rozwiązania techniczno - technologicze jak dla wariantu podstawowego, proponowanego przez wnioskodawcę w zakresie: technologii produkcji, wentylacji kurników, ogrzewania kurników, zaopatrzenia w paszę, zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną, zagospodarowanie obornika i gospodarki ściekowej", z czego należy wywodzić, że prawidłowo skonstruowany racjonalny wariant alternatywny winien był w ocenie organu przedstawiać we w/w aspektach (a co najmniej w niektórych z nich) rozwiązania inne niż przyjęte dla wariantu podstawowego. Powyższa konkluzja ma jednakże wyłącznie ogólny, pobieżny charakter w sytuacji, w której obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie, w pierwszej kolejności poprzez wezwanie inwestora do przedłożenia stosownych wyjaśnień, a w razie konieczności poprzez zwrócenie się w tym zakresie do biegłego, czy wariantowanie inwestycji w aspektach wymienionych w decyzji (a jeżeli tak, to w jakich) znalazłoby racjonalne podstawy. Oczywisty wpływ na w/w stanowisko Sądu ma dodatkowo fakt, że zaskarżona obecnie decyzja SKO jest już drugą z kolei decyzją kasatoryjną tego organu, zalecającą organowi I instancji powtórzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie racjonalnego wariantu alternatywnego. Okoliczność ta nakładała na Sąd obowiązek rygorystycznego zbadania, czy tego rodzaju rozstrzygnięcie było istotnie uzasadnione i czy w istocie, poprzez zaniechanie dostatecznej konkretyzacji kryteriów weryfikowania prawidłowości racjonalnego wariantu alternatywnego, nie utrwali w niniejszej sprawie schematu działania organów, polegającego na wydawaniu przez Wójta kolejnych decyzji, pozytywnie rozpatrujących wniosek inwestora, które następnie byłyby sukcesywnie uchylane przez SKO w oparciu o art.138 § 2 k.p.a. 8. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpatrzy odwołanie uczestników od decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2016 r., stosując się do ocen i zaleceń sformułowanych powyżej. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a.