IV SA/Wa 308/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi B. R., J. D., G. D., H. P., A. D. i T. D. - następców prawnych H. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2000 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2000r. -zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 1998r. odmawiającą H. D. stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego we W. z [...] lutego 1950r. uchylającego dokument nadania ziemi z [...] lutego 1947r., nr [...] wydany na rzecz B. D. obejmujący działki nr [...] i [...] o powierzchni 9,35, 00 ha, położone w M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że wyżej opisane orzeczenie Starosty Powiatowego we W. zostało wydane w oparciu o art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym mówiącego, iż prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylone lub zmienione przez władze, które je wydały, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy. B. D. zrzekł się własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o powierzchni 9,35 ha. Fakt zrzeczenia potwierdziła również w piśmie z [...] listopada 1998r. jego żona H. D. podając, iż "w dnu [...] lutego 1950r. dokonaliśmy przekazania działki bez żadnego ekwiwalentu. Zmusiły nas do tego konieczności strukturalne i rodzinne". Z powyższego wynika, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa w przejęciu ww nieruchomości, ponieważ wolą obojga małżonków D. była chęć przekazania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. H. D. w skardze na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2000r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzuciła wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stosowych do rozpatrzenia sprawy. Podniosła, iż orzeczenie kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym zostało wydane -wbrew twierdzeniom Ministra - z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to przejawia się w tym, że mąż nie podpisał wniosku o zrzeczenie się działek [...] i 1 Sygn. akt IV SA/Wa 308/09 [...]. Blankiet wniosku wypełnił urzędnik starostwa, a mąż nie położył na nim swojego podpisu. Zatem bez podpisu postępowanie nie mogło się toczyć, a tym bardziej orzeczenie jakie zapadło w toku postępowania bez wymaganego wniosku nie może być ważne i wywoływać skutków prawnych. Zaś nawet gdyby przyjąć, że mąż złożył i podpisał oświadczenie o zrzeczeniu się nieruchomości, to jego oświadczenie zawierające zrzeczenie się praw do nieruchomości było wadliwe, albowiem złożone zostało pod wpływem presji przymusu fizycznego i psychicznego, w obawie o los, zdrowie i życie własne i rodziny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania - na skutek zgonu skarżącej - w jej miejsce wstąpili następcy prawni w osobach B. R., J. D., G. D., H. P., A. D. i T. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2000r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 1998r., naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z zasadą ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym - unormowaną w art. 10 K.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania [...]. Jak stanowi art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś 2 Sygn. akt IV SA/Wa 308/09 do art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie podmioty będące zgodnie z art. 28 K.p.a. stronami w sprawie, a w dalszej kolejności zapewnić im czynny w nim udział. Innymi słowy obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem aktu oraz fazę wydawania aktu. Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy żądanie skarżących dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczenia Starosty Powiatowego we W. z [...] lipca 1950r. orzekającego o uchyleniu dokumentu nadania ziemi nr [...] B. D. obejmującego działki nr [...] i [...], o powierzchni 9,35 ha w M. Mając na uwadze treść przedmiotowego wniosku skarżących obowiązkiem organu administracji państwowej było ustalenie z urzędu, podmiotów mających w sprawie interes prawny lub obowiązek. Należy bowiem podkreślić, iż nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki i zapewnić im czynny w niej udział (wyrok NSA z 19.06.1998r., sygn. akt I SA/Lu 652/97, publ. LEX nr 34721; wyrok NSA z 26.06.1998r., sygn. akt I SA/Lu 684/97, publ. LEX nr 34726; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 352-353). Powyższe oznacza więc, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie mogło się toczyć bez udziału podmiotów, w których posiadaniu obecnie znajdują się działki objęte orzeczeniem z [...] lipca 1950r. i doręczenia wydanych w tym postępowaniu decyzji. Zatem obowiązkiem organu - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - będzie prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania, których interesu prawnego niewątpliwie dotyczy kontrolowane postępowanie administracyjne, tym samym zawiadomienie ich o 3 Sygn. akt IV SA/Wa 308/09 wszczęciu postępowania i zapewnienie czynnego udziału w każdym jego stadium zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. i zasadą unormowaną w art. 10 K.p.a. Jak już wyżej zauważono wykazane naruszenie - dające podstawę do wznowienia postępowania - jest samo w sobie przesłanką uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, niemniej jednak Sąd uznał za stosowne również zwrócenie organom uwagi na inne uchybienie, którego dopuściły się przy rozpoznawaniu sprawy. W ocenie Sądu - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - organy wydały rozstrzygnięcia bez wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Takim działaniem naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie wydano na mocy art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. nr 36, poz. 341) stanowiącego, iż prawomocne decyzje, na mocy których strony lub osoby inne nabyły już prawa, mogą być uchylone lub zmienione przez władze, które je wydały, za zgodą tych stron lub osób, o ile temu nie sprzeciwiają się ustawy. Zatem jedną z przesłanek warunkujących uchylenie danego aktu administracyjnego było uzyskanie zgody strony, która na mocy tego aktu nabyła prawo. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji podał, iż uchylenie dokumentu nadania ziemi nastąpiło na wyraźny wniosek B. D., na co wskazuje cytowana treść wniosku, zaś w aktach sprawy znajduje się jego kopia, a i sama wnioskodawczyni (H. D. - poprzedniczka prawna obecnych skarżących) w podaniu z [...] listopada 1998r. o stwierdzenie nieważności nadmieniła, że "[...] lutego 1950r. dokonali przekazania działki bez żadnego ekwiwalentu". Niemniej jednak w odwołaniu od powyższej decyzji H. D. zaprzeczyła jakoby jej mąż podpisał wniosek o zrzeczenie się działek [...] i [...], albowiem na piśmie z [...] lutego 1950r. nie widnieje podpis męża. Zarzut ów najpierw ona sama, a później jej następcy prawni podtrzymali w skardze, stwierdzając iż "blankiet wniosku wypełnił urzędnik starostwa, zaś mąż nie położył na nim swojego podpisu". Zatem "bez podpisu postępowanie nie mogło się toczyć, a i [...] orzeczenie jakie zapadło w toku postępowania bez wymaganego wniosku nie może być ważne i wywoływać skutków prawnych". Organ odwoławczy - po 4 Sygn. akt IV SA/Wa 308/09 rozpoznaniu środka zaskarżenia - lakonicznie stwierdził, iż B. D. zrzekł się własności nieruchomości objętych dokumentem nadania ziemi nr [...] i ów fakt zrzeczenia potwierdziła w piśmie z [...] listopada 1998r. jego żona H. D., zatem przy przejmowaniu nieruchomości B. D. nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Powyższe oznacza, iż organ w ogóle nie odniósł się do przytoczonego wyżej twierdzenia strony odwołującej się, podczas gdy zarzut ten wymagał ze strony organu nie tylko rozważenia, ale i ustosunkowania się do niego, aby można było w sposób niewątpliwy przyjąć, iż uchylenie dokumentu nadania ziemi nr [...] nastąpiło za zgodą właściciela - B. D. W kontekście tego zarzutu obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie również wyjaśnienie na czym oparto twierdzenie jakoby znajdujący się w aktach sprawy wniosek z [...] lutego 1950r., nr [...] był kopią. Przedstawione działanie organu, oprócz naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego, stanowi także naruszenie kolejnej z zasad postępowania administracyjnego, mianowicie zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., przez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie obu kontrolowanych w sprawie decyzji w aspekcie ich legalności - w ocenie Sądu - nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ jest zobowiązany mieć na względzie ocenę prawną i wskazówki co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym orzeczeniu. Wówczas, gdy zapewni uprawnionym stronom czynny udział w postępowaniu, rozważy przesłanki nieważnościowe wobec orzeczenia Starosty Powiatowego we W. z [...] lipca 1950r., w szczególności jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W tym odniesie się do twierdzeń skarżących w zakresie w jakim kwestionują podpisanie wniosku z [...] lutego 1950r. przez B. D. i wywodzą, iż nie wyraził on zgody na uchylenie dokumentu nadania ziemi. Rozważając przesłankę rażącego naruszenia prawa organ winien mieć na uwadze fakt, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji (w przypadku sprawy w orzeczeniu) ocenianej w postępowaniu nieważnościowym pozostaje w oczywistej Sygn. akt IV SA/Wa 308/09 sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja (orzeczenie) ta została wydana, jak i w sytuacji gdy ustalenia organu wydającego ocenianą decyzję (orzeczenie) nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W tym stanie rzeczy uznano, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, naruszają wyżej powołane przepisy prawa procesowego zarówno dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak i w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.