IV SA/Wa 308/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. F., J. F., K. F., J. G., Z. F. i M. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę Przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest skarga A. F., J. F., K. F., J. G., Z. F., M. F. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. uchylające w całości zaskarżone postanowienie Starosty P. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta P. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100, art. 101, art. 123, art. 124 i art. 125 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 267, dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) z urzędu postanowił: 1. zawiesić postępowanie dotyczące wznowionego postepowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] umarzającą postępowanie dotyczące zwrotu części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr działki [...] o pow. [...] ha położonej w P., stanowiącej własność P. K. L. do czasu zwrotnego przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Gminy Miasto P. w zakresie części nieruchomości, stanowiącej uprzednio działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...]ha położonej w P. 2. zobowiązać wnioskodawców A. F., J. F., K. F., J. G., Z. F., M. F. do wystąpienia na drogę postepowania cywilnego celem uchylenia skutków prawnych umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2011 r. Rep A [...] przenoszącej prawo własności nieruchomości na rzecz P. K. L. w części nieruchomości, stanowiącej uprzednio działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha, położonej w P. w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania niniejszego postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że uprzednio postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta P. zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu przedłożenia przez wnioskodawców prawomocnego wyroku w sprawie stwierdzenia nieważności umowy z dnia [...] czerwca 2006 r. Rep. [...] przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości (działki o dawnym nr [...], położonej w P.) na rzecz "[...]" z siedzibą w W., która zawarta została z naruszeniem art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie do art. 58 kodeksu cywilnego. W dniu 13 marca 2014 r. wnioskodawcy przedłożyli prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego Wydział I Cywilny z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nieważności czynności prawnej, z sentencji przedmiotowego orzeczenia wynikało, że Sąd stwierdził nieważność zawartej w dniu [...] czerwca 2006 r. przez Gminę Miasto P. i [...] z siedzibą w W. umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego Rep. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położonej w P. przy ul. [...], w zakresie części nieruchomości stanowiącej uprzednio działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha. Złożenie tego prawomocnego orzeczenia skutkowało podjęciem postępowania w sprawie, nie mniej ujawniono, iż [...] z siedzibą w W. umową sprzedaży nieruchomości sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2011 r. Rep. [...] zbyło działkę nr [...] o pow. [...] ha położoną w P. na rzecz P. K. L. Starosta P. powołując się na wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1039/11, stwierdził, że nie można zwrócić wywłaszczonej nieruchomości, choćby zostały spełnione przesłanki pozytywne jej zwrotu (art. 136-137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) (....). Dalej organ ten wyjaśnił, że postanowił zawiesić wznowione postępowanie, wywodząc jak w pkt 1 postanowienia, uznając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zaś przepis art. 100 § 1 k.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie może wystąpić do innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia. Nie mniej w przedmiotowej sprawie w ocenie Starosty P., interes prawny do wystąpienia do właściwego Sądu w kwestii ustalenia ważności umów przenoszących własność wywłaszczonych nieruchomości – wcześniejszej z dnia [...] czerwca 2006 r. Rep. [...] oraz z dnia [...] października 2011 r. Rep. [...] mają jedynie wnioskodawcy. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli wnioskodawcy, zarzucając organowi rażące naruszenie prawa oraz bezczynność organu w zakresie w jakim winna być wydana merytoryczna decyzja odnosząca się do kwestii zwrotu części nieruchomości tj. w zakresie działki [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu podkreślili, że po orzeczeniu Sądu Okręgowego sporna część działki wróciła na konto Gminy Miasto P., zatem w dalszym działaniu organu jest brak logiki i niezrozumienie wyroku. Zażalenie złożył także P. K. L., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów: art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 28 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne zawieszenie postępowania, art. 8 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażaleń wnioskodawców oraz P. K. L. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W pierwszej kolejności po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie i zarzutów odwołujących, Wojewoda stwierdził, że wydane postanowienie należało uchylić, albowiem w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania wynikające z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W okolicznościach sprawy zdaniem organu odwoławczego nie ma zależności zawieszenia postępowania w związku ze stanem prawnym nieruchomości wynikającym z treści księgi wieczystej. Przede wszystkim zwrócił uwagę na wadliwe skierowanie postanowienia do [...] z siedzibą w W. Ponadto zaznaczył, że informacja o zmianie właściciela działki wpłynęła do Starostwa Powiatowego w P. w dniu 2 grudnia 2011 r. i została dołączona do akt sprawy. Wojewoda stwierdził, iż z odpisu elektronicznego KW Nr [...] wygenerowanego z Portalu Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych z dnia 22 września 2014 r. wynika, że w dziale I ww. księgi wieczystej są ujawnione działki nr [...] i [...] położone w P., obręb [...], oznaczone symbolem BA – tereny przemysłowe, o łącznej powierzchni [...] ha, dział I SP – spis praw związanych z własnością wpisów nie zawiera. W dziale II jako właściciel ujawniona jest osoba fizyczna P. K. L., na podstawie umowy sprzedaży oraz oświadczenia o ustanowieniu hipotek Rep. A [...] z dnia [...] października 2011 r. Dział III księgi – wpisów nie zawiera, a w dziale IV ujawniona jest hipoteka umowna łączna w kwocie 9 880 000,00 zł na rzecz [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, jak wskazał organ odwoławczy, organ pierwszej instancji przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, winien w pierwszej kolejności zbadać i ocenić czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości wynikające z przepisów materialnych tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie uwzględnić treść wyroku Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] czerwca 2013 r. sygn. akt [...] i istniejący stan prawny nieruchomości wynikający z treści księgi wieczystej KW Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...] wnieśli ww. wnioskodawcy. Podnieśli oni niezasadność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zobowiązali Wojewodę [...] do wygania merytorycznej decyzji rozstrzygającej o całości postępowania. Zdaniem skarżących po przedstawieniu orzeczenia Sądu, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien podjąć działania zmierzające do merytorycznego zakończenia sprawy, poprzez wydanie decyzji. Za błąd organu – Starosty uznali przerzucanie obowiązku występowania na drogę sądową wobec nowego - kolejnego właściciela nieruchomości (pierwotnie wywłaszczonej) na wnioskodawców. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Badając sprawę według powyższego kryterium, w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia należy uznać, że skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie. Przede wszystkim przypomnieć należy, że Sąd kontroluje postanowienie Wojewody [...] wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylające zaskarżone postanowienie w całości i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji, którym był Starosta P. zawiesił prowadzone postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zawieszenie z urzędu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy było nieuzasadnienie. Stosownie do treści powołanego przepisu postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W uzasadnieniu uchwały z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, iż możliwość wzruszenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania z tej przyczyny. W uzasadnieniu podjętej uchwały I OPS 3/14, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje bowiem skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. Podzielając powyższy pogląd sąd nie ma wątpliwości, że postanowienie wydane przez Starostę P. o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zobowiązaniu wnioskodawców do określonych działań, było nieuzasadnione, gdyż w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne. Dodatkowo stwierdzić należy, że zawieszenie postępowania przez organ pierwszej instancji i zobowiązanie wnioskodawców do wystąpienia z powództwem do sądu cywilnego nie jest wezwaniem do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 100 § 1 k.p.a., ale żądaniem określonego zachowania się strony poprzez podjęcie przez nią czynności faktycznych i prawnych związanych z cofnięciem poczynionych w imieniu Skarbu Państwa darowizn czy sprzedaży czy kolejnych czynności dyspozytywnych związanych z nieruchomością. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest postanowieniem kasacyjnym, na mocy którego Wojewoda [...] uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Z tych przyczyn rzeczą Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (w tym przypadku postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Poczynione uwagi teoretyczne, przeniesione na grunt rozpoznawanej sprawy, uzasadniały twierdzenie o zgodności zaskarżonego postanowienia z art. 138 § 2 k.p.a., przy czym przesłanki zastosowania ww. przepisu zostały szczegółowo wykazane w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego. Nie mniej Sąd dostrzega pewną niedoskonałość rozstrzygnięcia Wojewody [...] w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jednakże mając na uwadze, że błędem było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a nadto zamiarem organu odwoławczego było wytknięcie organowi pierwszej instancji kwestii doręczeń, zawiadomienia stroń zgodnie z teścia art. 10 k.p.a., Sąd uznał, że naruszenia te nie stanowią o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niewątpliwie oceniając wytyczne organu odwoławczego skierowane do organu pierwszej instancji, zauważyć należy, że Wojewoda nie nakazał ponownego rozważania kwestii dotyczącej zagadnienia wstępnego, a zbadanie i dokonanie oceny czy zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości. Zatem swoje zalecenia kierował w kontekście merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących o zwrot nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że są one chybione. W szczególności zaznaczenia wymaga, że Wojewoda rozpoznający zażalenie od postanowienia Starosty P., nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy tj. wydać decyzji w zakresie wniosku o zwrot nieruchomości. Organ ten, jako organ odwoławczy rozpoznawał jedynie kwestię zagadnienia wstępnego czyli zawieszenia postępowania i zobowiązania wnioskodawców do określonej czynności, które uznał za niezasadne, a tym samym podzielił słuszność zażalenia skarżących. W tej sytuacji wobec niezasadności skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.