IV SA/Wa 3080/18

Dnia 10 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 10 grudnia 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] września 2018 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Kolegium, po rozpoznaniu zażalenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor" lub "Spółka"), utrzymało w mocy w mocy postanowienie nr [...] Zarządu [...] (dalej: "Zarząd [...]") z [...] lipca 2018 r. (znak [...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu rusztowań z plandeką reklamową i oświetleniem, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy [...], w [...]. II. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. II.1. Decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r. (znak [...]) Zarząd [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki (złożonego w związku z legalizacją samowoli budowalnej), orzekł o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu rusztowań z siatka reklamową wraz z oświetleniem na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na dwie niezależne przyczyny wydania decyzji negatywnej. Po pierwsze, zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Po drugie, konieczność zachowania minimalnych odległości od obszaru kolejowego (art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - Dz. U. z 2017 r. poz. 2117, dalej: "u.t.k."). Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka, zarzucając m. in. naruszenie art. 53 ust. 2 u.t.k. Inwestor podniósł, że sporna reklama jest związana z obsługą przewozu osób i rzeczy, m. in. poprzez wykorzystanie powierzchni reklamowej dla potrzeb informacyjnych – zmiana rozkładu jazdy, promocje biletowe. Decyzja Zarządu [...] z [...] maja 2016 r. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r., znak [...]. Kolegium w odniesieniu do zagrożenia w ruchu drogowym w związku ze sporną reklamą odwołało się m. in. do poglądu NSA zaprezentowanego w wyroku z 2 lutego OSK 1026/04 (CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o art. 53 ust. 2 u.t.k., to Kolegium zakwestionowało możliwość zakwalifikowania spornej reklamy jako służącej obsłudze osób i rzeczy. II.2. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. Spółka zwróciła się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu rusztowań wraz z oświetleniem w celu montażu winylu informacyjno-reklamowego związanego z ruchem kolejowym w celu przedstawienia komunikatowi reklam [...] oraz spółek Grupy [...] oraz promocji usług [...] i inne, na działce nr ew. [...], obręb [...], przy [...] w [...]. Wskazanym wyżej postanowieniem z [...] lipca 2018 r., Zarząd [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, powołując się na art. 61a k.p.a. Zdaniem Zarządu [...], w sprawie nie doszło do zamiany zakresu przedsięwzięcia, Inwestor zmienił tylko jego nazwę. Zachodzi zatem tożsamość sprawy administracyjnej ze sprawą zakończoną wskazaną wyżej decyzją SKO z [...] września 2016 r. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Spółka, zarzucając m. in. naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji, w której objęta przedmiotowym wnioskiem sprawa nie jest tożsama ze sprawą administracyjną, w toku której wydano decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że wniosek dot. nowej inwestycji, objętej nowym postępowaniem legalizacyjnym i został złożony wniosek wobec wydania przez [...] Inspektora Nadzoru budowlanego [...] postanowienia nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r II.3. Kolegium wydając zaskarżone postanowienie uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zdaniem Kolegium, jedną z "uzasadnionych przyczyn" obligujących organ administracji publicznej do wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest uprzednie rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Analiza wniosku, w wyniku którego została wydana decyzja z dnia [...] maja 2016 r. świadczy, że obecnie składany wniosek dotyczy identycznego przedmiotu - nośnika reklamowego w postaci rusztowań z plandeką reklamową i oświetleniem na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy [...], w [...]. Zdaniem Kolegium, bez znaczenia pozostają szczegóły związane ze sposobem wykorzystania planowanej inwestycji, a więc jakie treści będą prezentowane. Z punktu widzenia warunków zabudowy jest istotna jest kwestia zachowania ładu przestrzennego, a nie tego jak dany rodzaj działalności na terenie inwestycji będzie konkretyzowany. Sprawa wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia wzywającego do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy nie jest wiążąca dla organu planistycznego. W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy organ jest autonomiczny orzeczniczo i samodzielnie stwierdza czy jest możliwym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym czy w ogóle takie postępowanie może zostać przeprowadzone. Sprawa, że poprzednia decyzja z 2016 r. w sprawie warunków zabudowy została wydana w celu legalizacji samowoli budowlanej obiektu, który - wg. twierdzeń wnioskodawcy - został już usunięty, a obecny wniosek odnosi się do nowego obiektu (również w ramach samowoli), jest bez znaczenia dla oceny dopuszczalności przeprowadzenia sprawy. Sfera motywacyjna, dla której wnioskodawca występuje o warunki zabudowy jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Sprawa ustalenia czy na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy [...], w [...], może zostać posadowiona konstrukcja reklamowa została już przesądzona z wynikiem negatywnym. Ponawianie wniosku w tym zakresie nic nie zmienia, gdyż organ miałby ponownie badać te same kwestie, które podlegały badaniu w toku wydawania decyzji w 2016 r. Decyzja z 2016 r. jest w obrocie prawnym, także bez jej uchylenia, nie jest możliwym merytoryczne rozpoznanie aktualnego wniosku z 2018 r. Z tego powodu postępowanie nie może być prowadzone, a więc tym samym nie może być wszczęte. III.1. W skardze na postanowienie Kolegium Inwestor zarzucił naruszenie: (a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, w sytuacji w której z uwagi na wadliwość postanowienia organu I instancji organ odwoławczy zobligowany był do uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; (b) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, iż zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania o wydanie warunków zabudowy, w sytuacji w której w niniejszej sprawie brak podstaw do uznania, iż jest ona tożsama ze sprawą zakończoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., c) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest fakt, iż wobec spółki wydano już decyzję odmowną w stosunku do wniosku o wydanie warunków zabudowy, w sytuacji w której decyzja ta dotyczyła innego nośnika, a wniosek o jej wydanie skierowany był na skutek toczącego się postępowania legalizacyjnego wobec innego nośnika, który został zdemontowany, a postępowanie legalizacyjne umorzone; (d) art. 6, 7, 8 oraz 126 § 2 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia tożsamości spraw, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem postanowienia. III.2. SKO w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w oparciu o art. 61a k.p.a. ma charakter formalny, tj. jest wynikiem przyjęcia przez organ, że zachodzą przeszkody prawne do prowadzenia postępowania. Jedną z takich "uzasadnionych przyczyn" jest okoliczność, że prowadzenie postępowania doprowadziłaby do wydania decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; por. np. wyrok NSA z 28 grudnia 2018 r., I OSK 1948/18, CBOSA oraz A. Stankiewicz, w: "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 28 wyd., Legalis, Nb 5 do art. 61a). W realiach niniejszej sprawy przesłanki te zostały spełnione. Otóż inwestycja objęta decyzją Zarządu [...] z [...] maja 2016 r. oraz wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. jest tożsama rodzajowo (tj. chodzi o rusztowania z plandeką reklamową i oświetleniem) oraz tożsama co do parametrów urbanistyczno – architektonicznych (co wynika m. in. z porównania uzasadnienia decyzji z [...] maja 2016 r. oraz ponownego wniosku). Spółka zresztą tego rodzaju tożsamości w istocie nie kwestionuje. Należy przy tym podkreślić, że ten sam inwestor nie może ubiegać się o ponowne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o tych samych parametrach, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna rozstrzygająca sprawę w tym przedmiocie (por. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., II OSK 1613/09 , CBOSA). Bez znaczenia dla sprawy jest – szczególnie mocno akcentowana w skardze – okoliczność, że w ponownym wniosku wskazano, że sporny nośnik reklamowy wzniesiony został "w celu montażu winylu informacyjno-reklamowego związanego z ruchem kolejowym w celu przedstawienia komunikatowi reklam [...] oraz spółek Grupy [...] oraz promocji usług [...] i inne". Po pierwsze, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy kluczowe znaczenie ma ład przestrzenny, w tym determinujące ten ład parametry urbanistyczno – architektoniczne przedsięwzięcia (art. 1 ust. 1 in fine ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; dalej: "u.p.z.p."). Okoliczność, jakiego rodzaju treści przekaz ma być prezentowany na danej powierzchni reklamowej, jest co do zasady irrelewantna w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Po drugie, wbrew twierdzeniom Spółki, nie jest to okoliczność nowa w odniesieniu do sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] września 2016 r. (zob. s. 3 uzasadnienia tej decyzji SKO). Po trzecie, niezależną i odrębną od kwestii zachowania odległości od obszaru kolejowego przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy w 2016 r. było zagrożenie, jaki sporny nośnik niesienie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla oceny tej przesłanki nie ma znaczenia, czy na spornym nośniku rzeczywiście znajdą się reklamy spółek z grupy [...]. Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia było to, że sporny nośnik reklamowy objęty jest innym postępowaniem dotyczącym legalizacji samowoli budowalnej (poprzedni nośnik miał być zdemontowany i na jego miejsce, ponownie w warunkach samowoli budowlanej, wzniesiono aktualny nośnik). Otóż okoliczność, że przyczyną ubiegania się o wydanie warunków zabudowy jest postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane w oparciu art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), ma tylko takie znaczenie, że – wbrew ogólnej regule - możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już rozpoczętej lub nawet już zrealizowanej (por. np. wyrok NSA z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, CBOSA). Okoliczność ta nie zmienia jednak samego przedmiotu i natury postępowania o ustalenie warunków zabudowy, którego celem jest ustalenie tych warunków dla przedsięwzięcia o określonych parametrach urbanistyczno – architektonicznych. Dla skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego istotne jest natomiast, aby parametry te odpowiadały parametrom obiektu budowalnego wzniesionego w warunkach samowoli budowalnej. W realiach niniejszej sprawy, na co już wskazano uwagę wyżej, parametry te są tożsame. Bezzasadne są również, sformułowane w sposób ogólnikowy, zarzuty skargi dotyczące rzekomych uchybień popełnionych przez organy w związku z zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Materiał zgromadzony w aktach sprawy był zdaniem Sądu wystarczający do oceny, czy w sprawie zachodzi przypadek niedopuszczalności prowadzenia postępowania z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym odmownej decyzji ostatecznej. IV.3. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.