IV SA/Wa 3093/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO w W., Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) znak [...] z [...] marca 2013 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), w zw. z art. 56 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. B. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) od decyzji Wójta Gminy J. (dalej: organ I instancji, Wójt) nr [...] z [...] maja 2011 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wieży stalowej dla telefonii komórkowej [...] o wysokości 40 m na terenie działki o nr ew. [...], położonej we wsi S., gm. J., uwzględniając wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 81/12. W decyzji z [...] marca 2013 r. SKO w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Stan sprawy przestawiał się następująco: W dniu [...] maja 2011 r. Wójt wydał na wniosek spółki [...] S.A. (dalej inwestor) decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie wieży stalowej dla telefonii komórkowej [...] o wysokości 40 metrów na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej we wsi S., gmina J. W wyniku rozpatrzenia odwołania E. B. SKO w W. w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 81/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę E. B. i uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r. W wyroku Sąd wskazał, że skarga była zasadna, ponieważ, Kolegium wydało decyzję z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 15 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 - stan na dzień wydania wyroku), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że co do zasady uzyskanie przez inwestora decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej (o ile zajdą odrębnie określone przesłanki ustawowe do uzyskania takiej decyzji, wskazane w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej: ustawa o ocenach oddziaływania). W związku z tym art. 72 ust.1 pkt 3 ustawy o ocenach oddziaływania nie ma zastosowania do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu, Kolegium powinno było zatem wyjaśnić, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do przedłożenia przez inwestora decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (tzw. decyzji środowiskowej). Jednocześnie Kolegium nie ustaliło, czy zaszły przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, pomimo podnoszenia przez E. B. w odwołaniu, że inwestycja może negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Kolegium nieprawidłowo przyjęło, że stronie odwołującej się może chodzić wyłącznie o kwestię przeprowadzenia uzgodnień w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego, o których mowa w art. 53 ust.4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej: u.p.z.p.). W związku z powyższym Sąd zobowiązał Kolegium, by przy ponownym rozpatrzeniu odwołania E. B. wyjaśniło podniesione w wyroku zagadnienia oraz zbadało kwestię wywiązania się przez Wójta z obowiązków wynikających z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., tj. obowiązków z zakresu zawiadamiania stron postępowania o kolejnych czynnościach w nim podejmowanych. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. B. Kolegium w dniu [...] marca 2013 r. wydało decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia [...] maja 2011 r. W decyzji Kolegium podniosło, że dla planowanej inwestycji nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ wytwarzane przez anteny sektorowe i radioliniowe pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne w miejscach przebywania ludzi dla danej stacji mają występować w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi i nie będą negatywnie oddziaływać na środowisko oraz zdrowie. Zdaniem Kolegium, brak jest także podstaw do uznania, że planowane przedsięwzięcie będzie w ogóle oddziaływać na obszar Natura 2000, zatem nie jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przez przedmiotową inwestycję. W ocenie Kolegium, kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 2011 r. oraz całość akt postępowania, w tym wymagane prawem uzgodnienia, nie dają podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę do Sądu na decyzję z dnia [...] marca 2013 r. wniosła E. B., podnosząc, że Kolegium nie wyjaśniło i nie ustaliło w sposób wyczerpujący problemów poruszonych przez Sąd w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 81/12. Skarżąca wskazała, że Kolegium nie rozważyło, czy w postępowaniu zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania o wydanie decyzji środowiskowej na podstawie przepisów ustawy o ocenach oddziaływania. Z kolei w kontekście oceny oddziaływania na środowisko, Kolegium powinno było przeanalizować zmiany uwarunkowań o charakterze ekologicznym, które nastąpiły od czasu złożenia wniosku przez inwestora w 2008 r. Skarżąca wskazała, że obszar siedlisk [...] stanowiący uzupełnienie obszaru Natura 2000 od północy znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jednocześnie Kolegium w ogóle nie odniosło się do obowiązku nałożonego na nie przez Sąd, tj. kwestii wymogów stawianych postępowaniu w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1088/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO w W. z [...] marca 2013 r., znak: [...]. W wyroku z 23 lipca 2015 r., sygn. akt 3081/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1088/13 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych i konfrontacja wyników tej analizy z treścią zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa procesowego, nie pozwoliły Sądowi na uznanie sprawy za wyjaśnioną w należyty sposób. Ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Uregulowanie zawarte w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzeć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. teza 4 komentarza do art. 153, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006). Mając na uwadze okoliczności przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organ powinien był zastosować się do oceny zawartej w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., jednak zaskarżona decyzja nie odpowiada wytycznym przedstawionym we wskazanym wyroku. W związku z tym aktualny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 15 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Kolegium w ogóle nie zbadało kwestii zaliczenia obszaru o nazwie [...] do obszarów Natura 2000. W wyroku z 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 81/12, Sąd stwierdził bowiem, że SKO nie ustaliło, czy zaszły przesłanki do przeprowadzenia procedury przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Kolegium nie ustaliło, czy zaszły przesłanki do przeprowadzenia tego rodzaju procedury, pomimo podnoszenia przez skarżącą w odwołaniu, że inwestycja może negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Zdaniem Sądu, SKO nie rozważyło wskazanej wyżej kwestii, wadliwie przyjmując, że skarżącej może chodzić wyłącznie o kwestię przeprowadzenia uzgodnień w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2013 r., Kolegium wskazało jedynie niejako na marginesie, że "Brak podstaw do uznania, że wskazany obszar o nazwie [...] zaliczony został do obszarów Natura 2000, nie ma zatem potrzeby dokonywania oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na ów obszar". Tymczasem jak wynika z decyzji Komisji z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie przyjęcia na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG czwartego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty składających się na kontynentalny region biogeograficzny (Dz. Urz. UE L 33/146, oraz L33/375) [...] jest obszarem Natura 2000 [...]. Zdaniem Sądu, niewykonanie wskazania Sądu przedstawionego w wyroku z 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 81/12 ma wpływ na wynik sprawy i zapadłe rozstrzygnięcie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Właściwe zabezpieczenie projektowanego obszaru "Natura 2000" odnośnie zakazu podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi działaniami znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru "Natura 2000" powinno nastąpić co najmniej od dnia przesłania danych dotyczących tego obszaru "Natura 2000" do Komisji Europejskiej. Działalności mogącej negatywnie wpływać na obszar "Natura 2000" nie należy jednak podejmować od dnia zaproponowania danego obszaru "Natura 2000" do włączenia w skład sieci "Natura 2000", a więc od czasu rozpoczęcia konsultacji społecznych" (zob. wyrok NSA z z dnia 10 lipca 2012, sygn. akt II OSK 708/11, LEX nr 1214980). Zdaniem Sądu, nie można zatem a proiori założyć, iż nawet, gdyby do takiego zaliczenia doszło, to jak twierdzi Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że wspomniane przedsięwzięcie będzie nie tylko znacząco, ale w ogóle oddziaływać na wspomniany obszar, a konsekwencji – że w stosunku do tego przedsięwzięcia konieczne jest przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 96-103 ustawy o ocenach. Organ II instancji nie przeprowadził jednak, żadnej analizy na uzasadnienie postawionej przez siebie tezy w decyzji z [...] marca 2013 r. W ocenie Sądu, rozważając kwestie, czy ingerencja jest istotna trzeba mieć na uwadze względy, dla których utworzone obszar, a w tym, czy konkretna ingerencja zredukuje obszar występowania kluczowych siedlisk lub liczebność populacji kluczowych gatunków, naruszy równowagę między nimi, spowoduje fragmentację obszaru, spowoduje utratę lub redukcję kluczowych cech. Istotne znaczenie ma stosowanie w tym zakresie zasad: prewencji i przezorności (art. 6 i 7) uregulowanych w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. nr 25 poz. 150 ze zm.). W prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie przedsięwzięcia zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak również o niedopuszczenie do ich powstania. U podstaw tak rozumianej zasady prewencji leży założenie, że chodzi tu o zapobieżenie czemuś, co zagraża powstaniem negatywnych skutków w środowisku jako całości, w postaci szkód materialnych lub szkód, których wartość trudno z góry przewidzieć oraz wycenić nawet po ich powstaniu. M. Górski uważa, że zasada prewencji powinna zobowiązywać podmioty oddziałujące na środowisko do: "uwzględniania wymogów ochrony jeszcze przed podjęciem działalności; stosowania metod i technologii dla środowiska najkorzystniejszych (przede wszystkim tzw. czystych technologii, wykluczających powstawanie lub poważnie zmniejszających zakres uciążliwości dla środowiska); przestrzegania zasad szczególnej ostrożności przy podejmowaniu działań o nieznanym wpływie na środowisko" (zob. M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź 1992, s. 124). Zasada przezorności podnosi znacznie poprzeczkę wymagań prawnych w stosunku do wymagań wynikających z zasady prewencji. W określeniu "przezorność" mieści się większy stopień zapobiegliwości niż przewidziany dla zasady prewencji. Sformułowany w art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. nr 151 poz. 1220 ze zm.) zakaz ingerencji (będący odzwierciedleniem norm prawa wspólnotowego - stosownych przepisów dyrektywy nr 1992/43/WE), dotyczy wyłącznie znaczącego oddziaływania na obszary "Natura 2000". Należy jednak zauważyć, że w świetle art. 6 ust. 2 dyrektywy nr 1992/43/WE obowiązkiem państw członkowskich jest podjecie odpowiednich działań w celu uniknięcia na obszarach "Natura 2000", pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków oraz niepokojenia gatunków o ile to niepokojenie może mieć znaczenie dla celów dyrektywy. Z uwagi na to, iż koniecznością oceny wpływu na obszar Natura 2000 są objęte nie tylko przedsięwzięcia znajdujące się w jego granicach, ale również te poza jego granicami, których realizacja może wpływać na stan chronionych siedlisk lub gatunków priorytetowych, analiza konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 będzie występowała w zasadzie w każdym przypadku. Oczywiście nie oznacza to, że automatycznie musi być zawsze przeprowadzona. Organ wydający decyzję będzie musiał jednak wskazać w jej uzasadnieniu, że konieczność taka była przez niego oceniana i rozważana. Nie można bowiem przyjąć założenia, że brak oddziaływania jest jednoznaczny z brakiem takiego obowiązku (zob. K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, ZNSA 2011, 2, 34). Zdaniem Sądu, Kolegium nie wywiązało się także z obowiązków wynikających z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu wyroku z 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 81/12 Sąd wyraźnie stwierdził, że w następstwie uprawomocnienia się orzeczenia SKO ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącej od decyzji Wójta, wyjaśniając kwestie, o których mowa w niniejszym wyroku. Przy ponownym orzekaniu w sprawie zbadać należy również kwestię wywiązania się prze Wójta z obowiązków wynikających z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., tj. obowiązków z zakresu zawiadomienia stron postępowania o kolejnych czynnościach w nim podejmowanych. Tymczasem Kolegium w ogólne nie zbadało kwestii wywiązania się przez Wójta z obowiązków wynikających z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Są to istotne naruszenia zarówno art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ - jak wskazano wyżej - organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. był zobowiązany do wykonania wytycznych Sądu, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 marca 2012 r. Sąd wyraźnie wskazał na konieczność przeprowadzenia kontroli działań Wójta w zakresie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Sąd w składzie niniejszym stwierdził, że wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 marca 2012 r., nie zostały wykonane przez organ odwoławczy, mimo ich wiążącego charakteru. W konsekwencji organ odwoławczy, ponownie rozpatrując sprawę, winien wykonać wytyczne, zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2012 r., z uwzględnieniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego niezbędnych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Wobec powyższego i działając na mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.