IV SA/Wa 31/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. nr [...], którą uchylono decyzję Wojewody [...] znak [...] r. z [...] czerwca 2018 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 60 802 zł na rzecz Miasta [...] z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości położonej w dzielnicy [...], w obrębie [...], działki nr [...] o pow. 0,0302 ha przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...] [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Ww nieruchomość decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2017 r. o zezwoleniu na realizację drogi ekspresowej [...] [...] została przeznaczona pod tę inwestycję drogową. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 60802 zł na rzecz właściciela Miasta [...]. Jednocześnie powiększył odszkodowanie o 5% z uwagi na wcześniejsze wydanie nieruchomości. (art. 18 ust. 1 e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji drogowych, tj. o 3040 zł. Zobowiązał GDDKiA do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. Odwołanie złożyło Miasto [...] zarzucając nierzetelność w zakresie ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca nie wykazał jego zdaniem, że zbadał rynek lokalny pod kątem znalezienia nieruchomości podobnych do wycenianej. Rozpoznając odwołanie MIiR uznał, że istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podstawą ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę M. J. Rzeczoznawca wskazał, że działka [...] zlokalizowana jest w rejonie ulicy [...] która jest drogą asfaltową, prostopadłą do ulicy [...], [...] i [...]. W sąsiedztwie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna oraz zabudowa handlowo-usługowa oraz tereny Lasu [...]. Na działce znajdują się pojedyncze zadrzewienia i zakrzyczenia bez wartości użytkowej. Nie ma na niej naniesień. Działka nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady [...] z [...] października 2006 r. zgodnie z którym przedmiotowa działka znajduje się na terenie ZP – tereny zieleni urządzonej, gdzie również zaznaczona jest trasa [...]. Stwierdził, że przeważające przeznaczenie terenów przyległych to tereny mieszkaniowo-usługowe. Rzeczoznawca przeprowadził analizę cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi oraz pod tereny zielone. Stwierdził, że w ostatnich 2 latach na terenie dzielnicy [...] odnotowano jedną transakcję drogową. W związku z tym rozszerzył analizę o tereny [...]. Wyłonił 7 tego rodzaju transakcji. Uznał, że w większości są to działki co do których trudno uchwycić wpływ konkretnych cech na ich zabudowę. Uznał zatem, że w oparciu o wyłonione transakcje nie można określić ceny przedmiotowej działki. W związku z tym przeanalizował rynek nieruchomości niezabudowanych stanowiących tereny zielone – na terenie [...]. W przedziale 2 ostatnich lat nie odnotowano sprzedaży nieruchomości podobnych dlatego rozszerzono rynek o kolejne dzielnicy [...] i wydłużono okres monitorowania do początku 2015 r. Do celów wyceny wybrano 5 transakcji z których następnie wyłoniono 3 o cenach od 101,73 do 310 zł/m2. Biegły porównując średnie ceny gruntów drogowych i gruntów pod zieleń wskazał, że grunty drogowe osiągają o 70% wyższe ceny niż grunty przeznaczone pod zieleń a zatem przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości i wartość gruntu stanowiącego teren zielony powiększono o 50%. Biegły dokonał wyceny działki nr ew. [...] według cen transakcyjnych pod zieleń stosując podejście porównawcze metodę porównywania parami. Stwierdził, że na cenę wpływ mają, jego zdaniem cechy: lokalizacja- waga 30%, położenie względem dróg –waga 30%, wielkość działki –waga 20%, kształt działki –waga 20%. Wartość działki ustalono na 60 802 zł. Ponieważ dotychczasowy właściciel, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej złożył oświadczenie woli o wydaniu nieruchomości [...] stycznia 2018 r. a zatem w terminie ustawowym odszkodowanie zostało podwyższone o 5% wartości. Organ II instancji stwierdził, że skoro z opinii rzeczoznawcy wynika, że cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości działki to bazę porównawczą powinny stanowić nieruchomości drogowe a nie nieruchomości zabudowane. W przypadku braku takich transakcji określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych. Biegły w operacie wskazał że w otoczeniu przedmiotu wyceny przeważają tereny o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie materiał porównawczy stanowią nieruchomości przeznaczone pod zieleń a wartość nieruchomości wycenianej biegły powiększył o 50% z uwagi na występowanie zasady korzyści. Taki sposób wyceny jest zdaniem organu II instancji niezgody z art. 134 ust. 4 ugn i 36 ust. 3 i 3 rozporządzenia. Ponieważ nawet gdyby przyjąć że nieruchomości drogowe wskazane w operacie nie są podobne do przedmiotu wyceny i nie mogą stanowić bazy porównawczej to do porównania biegły powinien przyjąć nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Tym samym operat nie może stanowić dowodu w sprawie. Konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie tj ustalenie wartości nieruchomości i zgromadzenie stosownego materiału dowodowego w postaci operatu sporządzonego zgodnie z przepisami prawa i wykorzystaniem prawidłowo dobranego materiału porównawczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący stwierdził na błędne przyjęcie przez organ II instancji, że rzeczoznawca wadliwie przyjął do porównania nieruchomości pod zieleń i powiększył odszkodowanie o 50%. Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z [...].10. 2006 r. wynika, że przedmiotowa działka jak i teren do niej przyległy oznaczone są symbolem ZP- teren zieleni. Wobec powyższego prawidłowo przyjęto jako nieruchomości porównawcze działki z terenów zielonych a nie o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu sprzeciw zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zgodnie z którym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika, że obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (zob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada powyższym wymogom, bowiem nie zawiera żadnego wyjaśnienia w zakresie braku możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez organ II instancji, że sporządzona opinia nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie z powodu naruszenia art. 134 ust. 4 ugn i § 36 ust 3 i 4 rozporządzenia. Zdaniem organu II instancji rzeczoznawca powinien wziąć do porównanie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych czyli o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Podstawę ustalenia odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ugn wartość rynkowa nieruchomości którą ustala się według aktualnego sposobu użytkowania jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości – art. 134 ust. 3 ugn. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, wartość dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia – art. 134 § 4 ugn. Określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej możliwe jest dopiero po określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty przejęte pod drogi określa ww rozporządzenie w sprawie wyceny które w 36 ust. 1 przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. To biegły rzeczoznawca, zgodnie z tym przepisem dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki szacowania. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego artykułu w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium lub decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący twierdzi, że dla wycenianej działki obowiązuje Studium przyjęte uchwałą nr [...] Rady [...] z [...].10. 2006 r. z którego wynika, że przedmiotowa działka jak i teren do niej przyległy oznaczone są symbolem ZP- teren zieleni. Potwierdza to treść operatu szacunkowego (str. 6 i operatu). Z informacji rzeczoznawcy wynika jednak że w Studium na działce tej zaznaczona jest trasa [...]. Przedstawiony do sprzeciwu wydruk z mapy Studium nie pozwala na zweryfikowanie tej okoliczności. Nie zostało zatem wyjaśnione czy cała działka została w Studium oznaczona jako ZP czy też przebiega przez nią obwodnica południowa. Od tego zależy, czy w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie § 36 pkt 3 czy 4 rozporządzenia. Gdy w studium działka jest przeznaczona pod drogę to będzie miał zastosowanie § 36 ust. 4 a gdy nie, § 36 ust. 3. Organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji w ogóle się tą kwestią nie zajmował, co oznacza, że w sposób wadliwy zebrał i ocenił materiał dowodowy, co stanowi o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Przeznaczenie nieruchomości w Studium pod inwestycję drogową - zgodnie z § 36 pkt 4 rozporządzenia skutkuje ustaleniem wartości rynkowej przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ponieważ przepisy ust. 1-3 § 36 stosuje się w tym wypadku odpowiednio oznacza to, że stosuje się również art. 154 ugn określający sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości. W sytuacji w której nie wiadomo w sposób nie budzący wątpliwości jakie jest przeznaczenie nieruchomości w Studium – czy tylko jako ZP – jak twierdzi skarżący czy też w części drogowe to brak było podstaw do przesądzenia przez organ II instancji zasadności poglądu o zastosowaniu § 36 ust. 4 rozporządzenia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że na podstawie operatu nie sposób ustalić na jakiej podstawie rzeczoznawca przyjął, że nieruchomości drogowe są o 70% droższe niż nieruchomości przeznaczone pod tereny zielone w sytuacji w której na stronie 9 opinii jednocześnie zostało wskazane, że wyłonione działki o charakterze drogowym nie są działkami podobnymi. Zasadę korzyści stosuje się wtedy, gdy przedmiot wyceny, w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, posiadał inne przeznaczenie planistyczne niż drogowe. Organ mimo, że mógł na podstawie art. 136 K.p.a. wszystkie te wątpliwości wyjaśnić, nie uczynił tego. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, organ II instancji, stosując art. 136 K.p.a. ustali jakie jest przeznaczenie nieruchomości w Studium i w zależności od tego przesądzi o wadliwości lub nie sporządzonego operatu szacunkowego. Ponadto zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie w jaki sposób doszedł do oceny, że nieruchomości drogowe są o wiele bardziej droższe niż nieruchomości oznaczone symbolem ZP. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium będzie związane oceną prawną i wytycznymi wynikającymi z uzasadnienia tego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 P.p.s.a. Na koszty składa się wpis w wysokości 100 zł i wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł.