IV SA/Wa 313/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - oddala skargę - I. Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...]stycznia 2014 r., Nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") , po rozpatrzeniu wniosku M. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie wzruszenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. mapy ewidencji gruntów /obręb [...] i [...] obecnie obręb [...] i [...] - utrzymał to postanowienie w mocy. II. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: 1. M. G. wnioskiem z dnia 20 września 2013 r. zwrócił się za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa L. z wnioskiem o uchylenie lub zmianę w trybie art. 161 § 1 k.p.a. mapy ewidencji gruntów /obręb [...] i [...] obecnie obręb [...] i [...]. 2. W wyniku rozpoznania złożonego wniosku i analizy materiału dowodowego sprawy Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. 3. Od ww. postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przewidzianym prawem terminie, wniósł M. G. . III. Zaskarżonym postanowieniem Główny Geodeta Kaju utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [....] listopada 2013 r . W uzasadnieniu postanowienia organ administracji publicznej wskazał, między innymi, co następuje: 1. Instytucja uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, określona w art. 161 § 1 k.p.a., dotyczyć może wyłącznie decyzji administracyjnych. 2. Kwestionowany przez skarżącego dokument, sporządzony przez Dzielnicową Pracownię Geodezyjną [...] , na treść którego składa się "Wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów" i "Wypis z wykazu zmian gruntowych" nie stanowi w ocenie Głównego Geodety Kraju decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a, gdyż nie rozstrzyga o indywidualnych prawach lub obowiązkach strony. Zgodnie z obowiązującymi - na dzień sporządzenia kwestionowanego dokumentu - przepisami załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98) organy właściwe do prowadzenia ewidencji gruntów wydawały na wniosek właściciela lub władającego oraz zainteresowanych organów administracji państwowej odrysy, wyrysy, odpisy, wyciągi i kopie z operatu ewidencyjnego, którego jednym z elementów była mapa ewidencyjna wchodząca w skład części kartograficznej tego operatu. Obecnie starosta, jako organ właściwy do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, udostępnia dane ewidencyjne w formie m.in. wyrysów z mapy ewidencyjnej, czy wypisów z rejestrów i kartotek. 3. W ocenie Głównego Geodety Kraju skoro kwestionowany przez skarżącego dokument nie jest decyzją administracyjną, która rozstrzygałaby o indywidualnych prawach i obowiązkach strony, należało uznać, że brak jest podstaw prawnych do zainicjowania wnioskowanego w trybie art. 161 § 1 k.p.a. postępowania. 4. Podkreślono jednocześnie, że o ile przedmiotowa mapa posłużyła do wydania aktów własności ziemi, to wbrew twierdzeniom skarżącego, to nie ona wywołała skutki co do stanu prawnego nieruchomości, lecz wydane na jej podstawie akty własności ziemi mające status decyzji administracyjnych. 5. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, że skoro w niniejszej sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia wnioskowanego w trybie art. 161 § 1 k.p.a. postępowania, brak było podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku, a tym samym merytorycznego rozpatrzenia zarzutów skarżącego, odnoszących się w istocie do kwestii związanych z uregulowaniem własności gospodarstw rolnych. IV. M. G. wniósł skargę do Sądu na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, między innymi, co następuje: 1. Skarżący powołując się na treść art. 107 § 1 k.p.a. podniósł, że kwestionowana przez niego mapa ewidencyjna posiada wszystkie obowiązkowe elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna. 2. W ocenie skarżącego przedmiotowa mapa oraz wydane na jej podstawie akty własności ziemi zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie zawierały zgody na uwłaszczenie pozostałych współwłaścicieli. 3. W dalszej części skargi skarżący przedstawił zarzuty merytoryczne, odnoszące się do wadliwości sporządzonej mapy ewidencyjnej (m.in. braku podpisu organu, braku właściwej pieczęci urzędowej) oraz zagadnień związanych z uregulowaniem własności gospodarstw rolnych. V. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań: 1. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl przywołanego przepisu odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce, gdy wystąpi niedopuszczalność wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną) bądź z przyczyn przedmiotowych (inne uzasadnione przyczyny). 2. Skarżący w niniejszej sprawie wniósł o uchylenie lub zmianę w trybie art. 161 § 1 k.p.a. mapy ewidencji gruntów /obręb [...] i [...] obecnie obręb [...] i [...], sporządzonej w dniu [...] grudnia 1972 r. przez Dzielnicową Pracownię Geodezyjną [...]. Stosownie do art. 161 § 1 k.p.a. Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. VIII. Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków. 1. W rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne słusznie bowiem Główny Geodeta Kraju uznały wszczęcie postępowania w sprawie wzruszenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. dokumentu w postaci "wyrysu z mapy ewidencyjnej" i "wypisu z wykazu zamian gruntowych". Główny Geodeta Kraju wydając zaskarżone postanowienie podzielił wcześniejszy pogląd zaprezentowany w postanowieniu z dnia [...] listopada 2013 r., że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana w trybie art. 161 § 1 k.p.a. innego aktu niż decyzja administracyjna. 2. Należy zgodzić się z twierdzeniem Głównego Geodety Kraju, że nadzwyczajnym trybem uchylenia lub zmiany, o którym mowa w art. 161 § 1 k.pa., objęte są wyłącznie decyzje administracyjne. Ponadto, zgodnie z poglądami przedstawicieli judykatury, przepis art. 161 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo i tylko wówczas, gdy strona nie wyraziła zgody na zmianę decyzji, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 819/07, LEX nr 487217). Nie ma zatem możliwości wzruszenia w trybie art. 161 k.p.a. innego aktu, niż ostateczna decyzja administracyjna. 3. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem postępowań nadzwyczajnych, w tym postępowania w trybie art. 161 k.p.a,. nie mogą być czynności materialno-techniczne ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawiania zaświadczeń (por. M. Jaśkowska, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Zakamycze 2005, s. 937; wyrok NSA z dnia 21 października 1983 r., sygn.. akt I SA 794/08, ONSA 1983, nr 2, poz. 92). Sądy administracyjne stoją jednocześnie na stanowisku, że udostępnienie wypisu lub wyrysu z katastru nieruchomości następuje w drodze tzw. czynności materialno-technicznej, a zatem nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji czy też postanowienia (por. WSA w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 803/10, LEX nr 754952). Ze względu zatem na powyższe należy uznać, że możliwość wzruszenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. aktów odnosi się wyłącznie do ostatecznych decyzji administracyjnych, nie obejmuje natomiast wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej. 4. Skarżący we wniosku z dnia 20 września 2013 r. zażądał wzruszenia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w razie jego nieuwzględnienia w trybie art. 161 § 1 k.p.a, mapy ewidencyjnej gruntów, twierdząc, że zachodzi prawdopodobieństwo dotknięcia jej wadą nieważności. Dokument ten, jak słusznie zauważył Główny Geodeta Kraju zarówno zgodnie z obowiązującymi na dzień jego sporządzenia przepisami - § 28 ust. 1 i 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1069 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r., Nr 11, poz. 98) jak o obecnymi - § 51 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) stanowi cześć kartograficzną operatu ewidencyjnego. Nie można zatem uznać, że kwestionowany przez skarżącego dokument - w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów i wypis z wykazu zmian gruntowych - stanowił decyzję w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie jest zatem aktem, w stosunku do której strona może zainicjować postępowanie o stwierdzenie nieważności, czy też o uchylenie lub zmianę w trybie art. 161 § 1 k.p.a. 5. Skoro w niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał organ, zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności wszczęcia postępowania, tym samym nie mogło dojść do wszczęcia postępowania w sprawie wzruszenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. kwestionowanego dokumentu. Z tego też względu stanowisko Głównego Geodety Kraju o odmowie wszczęcia postępowania należy uznać za zasadne. Orzekający organ z uwagi na proceduralny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mógł również dokonać merytorycznej oceny zawartych w przedmiotowym wniosku zarzutów. IX. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.