IV SA/Wa 3153/16

Dnia 3 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2016 roku numer [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz H. O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 2016 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "rozbudowa oficyny budynku mieszkalnego wraz z budową oranżerii przy ul. [...]na działce nr [...] obr. [...] j. ewid. [...] w [...]". Stan sprawy przedstawia się następująco: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] lutego 2016 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie oficyny budynku mieszkalnego wraz z budową oranżerii przy ul[...], na działce nr ewid. [...], obręb [...], j. ewid. [...] w [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji nadbudowa oficyny będzie stanowiła ingerencję w historyczną kompozycję tradycyjnie ukształtowanej elewacji tylnej budynku frontowego, natomiast budowa oranżerii - będącej elementem zabudowy obcej formalnie i stylistycznie - niezgodnie z zasadami kształtowania historycznego rozplanowania zabudowy na działce (budynek frontowy, oficyna boczna, oficyna tylna) stanowiłaby działanie ahistoryczne, wprowadziłaby chaos na przedmiotowej działce i wpłynęłoby niekorzystnie na walory tego zabytkowego obszaru miasta stanowiącego część układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków, zmieniając jego historyczny wyraz, degradując zabytkową przestrzeń i obniżając jej istotne wartości. Na powyższe postanowienie H.O. wniósł zażalenie (zatytułowane "odwołanie"). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że właściwość organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa działka gruntowa zlokalizowana jest na terenie historycznego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 1984 r. oraz w granicach obszaru uznanego za pomnik historii "[...] - historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 8 września 1994 r. Jak wynika z przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, planowana inwestycja miałaby polegać na rozbudowie oficyny budynku mieszkalnego wraz z budową oranżerii. Na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] posadowiona jest oficyna mieszkalna o wysokości okapu ok. 3,5 m i wysokości kalenicy ok. 7 m. Jej wschodnia ściana zlokalizowana jest przy zachodnim ryzalicie kamienicy mieszkalnej, wzniesionej w 1891 r. według projektu S.E.. Według informacji zawartych w zażaleniu, przedmiotowa oficyna została wzniesiona ok. 1930r. Od południa, niewielka przestrzeń podwórka zamknięta jest ścianą sąsiedniej oficyny. Oba budynki: historyczna kamienica i oficyna, stanowią element zabytkowego układu urbanistycznego [...]. Zdaniem Ministra, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków słusznie odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m. in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Zabytkiem w tym wypadku jest historyczny układ urbanistyczny [...] w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to między innymi konieczność zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, linii zabudowy, a także zachowanie gabarytów oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu. Po przeanalizowaniu akt sprawy, organ zażaleniowy stwierdził, że rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpatrywanej sprawie, którym odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest zasadne, niemniej jednak z innych przyczyn niż wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że na działce gruntowej objętej przedmiotową inwestycją organ pierwszej instancji stwierdził historyczne rozplanowanie istniejącej tam zabudowy, polegające na posadowieniu budynku frontowego, oficyny bocznej i oficyny tylnej. Jednak z mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do przedłożonego projektu decyzji oraz ze zdjęć satelitarnych wynika, że na działce nr ewid. [...] oraz sąsiednich posesjach nie występują oficyny tylne. Posadowione są tam jedynie kamienice frontowe z oficynami oraz otwartymi od strony zachodniej podwórzami. Zdaniem organu zażaleniowego, rozpatrując niniejszą sprawę należy zwrócić uwagę na fakt, iż z treści ww. projektu decyzji wynika, że aktualne parametry wysokościowe oficyny przy ul. [...] a wynoszą: wysokość do okapu - ok. 3,5 m oraz 7 m w kalenicy. Natomiast dla przebudowy istniejącego budynku oficynowego ustalono wysokość elewacji frontowej na poziomie 9 m z tolerancją 0,5 m i dach płaski. Zatem całkowita wysokość oficyny zostanie zwiększona o ok. 2 m i wyniesie 9 m, a w przestrzeń niewielkiego podwórka zostanie wprowadzona również dobudowana do oficyny oranżeria o wysokości 4 m. Zdaniem organu drugiej instancji, na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, przy realizacji nowych inwestycji budowlanych, konieczne jest zachowania zasadniczych gabarytów zabudowy kształtujących relacje przestrzenne w tej części zabytkowego obszaru, której dotyczy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego doprowadzi przede wszystkim do zmiany relacji przestrzennych pomiędzy historyczną kamienicą frontową, oficyną w istniejących gabarytach oraz niewielkim podwórzem. Bez wątpienia, podniesienie całkowitej wysokości oficyny i dobudowanie do niej oranżerii w zbliżeniu do granicy z sąsiednimi działkami, zmieni gabaryty samej oficyny, zniweluje ekspozycję na architektonicznie opracowaną tylną elewację kamienicy frontowej od strony podwórza i zmniejszy powierzchnię samego podwórza, poprzez wprowadzenie tam ahistorycznego budynku oranżerii. Na samej działce objętej inwestycją, jak i na zapleczach sąsiednich kamienic zachowany został historyczny sposób ukształtowania przestrzeni podwórza złożonej z tylnej elewacji kamienicy frontowej i oficyn, z otwartą przestrzenią od strony zachodniej. Zatem zakres proponowanych zmian w tej części zabytkowego układu urbanistycznego [...] jest niedopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia. Na koniec organ podkreślił, że słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji na brak w treści przedłożonego projektu decyzji zapisu informującego, że teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...]stycznia 1984 r. H.O. w skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniami: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak dokładnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że wykonanie planowanej inwestycji polegającej na rozbudowie oficyny budynku mieszkalnego wraz z oranżerią, stanowić będzie niedopuszczalną ingerencję w zabudowę historycznego układu urbanistycznego [...], - art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 11 K.p.a. przez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia spełnienia przesłanek uprawniających organ do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww zamierzenia inwestycyjnego, nieodniesienie się do przedstawionej w zażaleniu argumentacji przemawiającej za dopuszczalnością realizacji inwestycji oraz niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu warunków, na jakich możliwe będzie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, - art. 78 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości i jej sąsiedztwa na okoliczność braku walorów historyczno-architektonicznych przebudowywanej oficyny oraz kamienicy frontowej przy ul. [...], a także dowodu z fotografii na okoliczność występowania ahistorycznych oficyn w obszarze historycznego układu urbanistycznego [...], - art. 10 § 1 K.p.a. przez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, to jest uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i przedłożenia nowych dowodów w postaci zdjęć, map, obrazujących ukształtowanie przestrzeni urbanistycznej w obszarze historycznego układu urbanistycznego [...]; 2) prawa materialnego, a to art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b, art. 7 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [(Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.o.z.") oraz z art. 53 ust. 4 pkt. 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.p.z.p."] przez przekroczenie granic uznania administracyjnego i bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, mimo braku przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego oraz mimo niewystarczającego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia spełnienia przesłanek uprawniających organ do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. W motywach skargi podniesiono, że Minister uznając, iż zakres planowanych zmian w obrębie nieruchomości skarżącego jest niedopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia, nie uwzględnił licznych przekształceń architektoniczno-urbanistycznych w przestrzeni historycznego układu urbanistycznego [...], w tym także w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. W szczególności, wbrew twierdzeniom organu II instancji, na podwórzach wielu kamienic sąsiadujących z terenem inwestycji znajdują się historyczne oficyny tylne domykające podwórze oraz nie został zachowany historyczny sposób ukształtowania przestrzeni podwórza tworzonego przez zabytkowe kamienice i oficyny. Należy zwrócić uwagę, że organ II instancji nie uwzględnił faktu, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, na terenie historycznego układu urbanistycznego [...], przy zabytkowych kamienicach, zostały wybudowane oficyny, które pod względem architektonicznym nie nawiązują do sąsiadujących z nimi kamienic. Jako przykład wskazano nowoczesne oficyny zlokalizowane na działkach: nr [...], obr. [...] (ul. [...]) oraz nr [...], obr. [...] (ul. [...]). Czynienie zatem w tych okolicznościach przez organ II instancji zarzutu, że inwestycja, której dotyczył projekt decyzji o warunkach zabudowy, stanowić będzie ahistoryczny obiekt, niedopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia, jest niezrozumiałe i stoi w oczywistej sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym w obszarze układu urbanistycznego [...] (dowód: fotografie na okoliczność wybudowania ahistorycznych oficyn na terenie historycznego układu urbanistycznego [...]). Minister zignorował fakt, iż w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego znajduje się wiele budynków, które pod względem formy architektonicznej w ogóle nie nawiązują do budynków sąsiednich. Przykładowo, budynek zlokalizowany na działce nr [...], obr. [...] (ul. [...]) oraz budynek zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] , obr . [...] zostały wybudowane w nowoczesnym stylu, z przeszklonymi elewacjami. Bryła pierwszego z tych budynków znacząco odbiega od brył pozostałych budynków położonych w historycznym układzie urbanistycznym [...], natomiast drugi budynek został zlokalizowany ok. 3 metry w głąb działki nr [...], obr. [...], w stosunku do linii zabudowy utworzonej przez budynki położone wzdłuż ul. [...] o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Fakt realizacji tych obiektów, świadczy jednoznacznie o tym, że organy konserwatorskie nie kwestionowały dotychczas tego rodzaju inwestycji w obszarze układu urbanistycznego [...]. Brak było zatem w tych okolicznościach podstaw do stwierdzenia, że planowana inwestycja stanowić będzie ahistoryczny obiekt, niedopuszczalny w analizowanym układzie urbanistycznym (dowód: fotografie, mapa z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej na okoliczność przekształceń dokonanych w krajobrazie historycznego układu urbanistycznego [...]). Organ II instancji pominął także fakt, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego miały również miejsce nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych, na przykład budynku zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...] (ul. [...]), które w istotny sposób zmieniały gabaryty zarówno kamienic, jak i samych oficyn. Zignorowanie tej okoliczności przy jednoczesnym stawianiu zarzutu, że inwestycja zmieni gabaryty oficyny, przez co zniweluje ekspozycję na tylną elewację historycznej kamienicy, jest całkowicie nieuzasadnione (dowód: fotografia na okoliczność przekształceń dokonanych w krajobrazie historycznego układu urbanistycznego [...]). Powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że historyczny układ urbanistyczny [...] na przestrzeni lat uległ licznym przekształceniom, zaś [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgadniał pozytywnie projekty decyzji ustalających warunki zabudowy dla obiektów, których - nawet okiem laika - nie można potraktować jako nawiązujących do historycznych zabudowań [...]. Niezrozumiałym jest zatem, dlaczego w niniejszej sprawie organ ten odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a postanowienie w tym przedmiocie utrzymał w mocy organ II instancji. Takie rozstrzygnięcie jest tym bardziej pozbawione podstaw, że skarżący w zażaleniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków szczegółowo opisał planowane zamierzenie budowlane, które ma polegać na przebudowie istniejącej oficyny i budowie oranżerii. Ponadto skarżący przedstawił zarówno szkice koncepcyjne, jak i zdjęcia istniejących w obszarze urbanistycznym [...] obiektów, które stanowić będą inspirację dla ostatecznego projektu budowlanego, zaś wskazywane przez niego dowody, jednoznacznie potwierdzały, iż planowana zabudowa nie tylko nie będzie naruszać istniejących uwarunkowań przestrzennych, ale będzie nawiązywać swoimi detalami i stylem do historycznej zabudowy [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na bezwzględny wymóg uwzględniania przy dokonywaniu oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia ochrony zabytkowego układu urbanistycznego, skali przekształceń, jakie w tych układach urbanistycznych nastąpiły (np. wyrok WSA w sprawie IV SA/Wa 2085/13; wyrok w sprawie IV SA/Wa 1444/13). W zasadzie bowiem dokonanych procesów inwestycyjnych nie można odwrócić i rolą konserwatora zabytków jest takie działanie w granicach uznania administracyjnego, aby przede wszystkim nie pogarszać istniejącego w dacie orzekania stanu zagospodarowania dobra podlegającego ochronie. Jeżeli natomiast proponowana ingerencja przestrzenna w tym wypadku - mieściłaby się w granicach istniejącego obecnie układu urbanistycznego organ nie może jedynie powoływać się na założenia koncepcyjne, tudzież pierwotną realizację osiedla zakwalifikowanego do ochrony konserwatorskiej, lecz wyjaśnić z jakich powodów konieczne jest zachowanie tego pierwotnego kształtu - pomimo wystąpienia szeregu przekształceń. Organ orzeka nie w sytuacji istnienia tego nienaruszonego układu, lecz po jego przekształceniach. Wobec tego przekształcenia te powinny zostać dokładnie rozważone, a proponowana inwestycja powinna być w każdej sprawie przeanalizowana w kontekście owych przekształceń. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził jedynie, że "Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego doprowadzi przede wszystkim do zmiany relacji przestrzennych pomiędzy historyczną kamienicą frontową, oficyną w istniejących gabarytach oraz niewielkim podwórzem". Stwierdzenie to, z całą pewnością nie było uprawnione, skoro na skutek zrealizowania opisanych wyżej inwestycji przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...] również doszło do zmiany relacji przestrzennych i nie stanowiło to dla [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przeszkody w pozytywnym uzgodnieniu projektów decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla tych inwestycji. W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę wskazane przez niego w niniejszej skardze, a także w zażaleniu przykłady zmian w ukształtowaniu przestrzeni [...], fakt zrealizowania szeregu inwestycji odbiegających od historycznego kształtu i stylistyki istniejących w tej przestrzeni obiektów historycznych, świadczy o tym, że obowiązkiem organów było uwzględnić te zmiany i na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności należało wyjaśnić, dlaczego - w kontekście dokonanych przekształceń w układzie urbanistycznym [...] - realizacja inwestycji planowanej przez skarżącego jest niedopuszczalna. Nie ulega zaś wątpliwości, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zaniechał ustalenia, czy doszło do przekształceń układu urbanistycznego [...] i nie dokonał oceny, czy z punktu widzenia tych zmian, rzeczywiście planowana inwestycja jest z konserwatorskiego punktu widzenia niedopuszczalna. Organ Il instancji nie porównał też projektu kamienicy frontowej autorstwa S.E. z jej obecnym wyglądem i nie ustalił, czy i w jakim zakresie doszło do przekształceń w substancji zabytkowej tego budynku. Ustalenie zaś, że do takich przekształceń doszło, obligowało organ do uwzględnienia tej okoliczności przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że nawet gdyby tylna elewacja Kamienicy przy ul. [...] nie uległa na przestrzeni lat przekształceniom powodującym całkowitą utratę jej pierwotnych, historycznych cech architektonicznych, to i tak brak byłoby podstaw do przyjęcia, że inwestycja zniweluje ekspozycję na tę elewację. Skarżący podkreślił też, że oficyny tylne domykające podwórze znajdują się na działkach nr [...], obr. [...] (ul. [...]), nr [...], obr. [...] (ul. [...]) oraz nr [...], obr. [...] (ul. [...]). Nie jest zatem prawdą, że na sąsiednich posesjach posadowione są wyłączenie kamienice frontowe z oficynami oraz otwartymi od strony zachodniej podwórzami. Dlatego też organ II instancji nie mógł uznać, że planowana inwestycja będzie prowadziła do zmiany ukształtowanej historycznie przestrzeni tworzonej przez kamienice frontowe i oficyny, skoro tego rodzaju oficyny (oficyny tylne) są zjawiskiem wcale nie rzadkim w obszarze historycznego układu urbanistycznego [...], a już na pewno są zjawiskiem występującym w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji (dowód: fotografie, mapa z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej na okoliczność występowania oficyn tylnych na działce nr [...], obr. [...] oraz na działkach sąsiednich). Ponadto, organ wskazał, że "(...) na samej działce objętej inwestycją, jak i na zapleczach sąsiednich kamienic zachowany został historyczny sposób ukształtowania przestrzeni podwórza złożonej z tylnej elewacji kamienicy frontowej i oficyn, z otwartą przestrzenią od strony zachodniej". Również to stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w rzeczywistości, bowiem w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, w obszarze historycznego układu urbanistycznego [...] istnieje zabudowa z podwórzami zamkniętymi ze wszystkich czterech stron. Jako przykład wskazano działkę nr [...], obr. [...], działki nr [...] i [...], obr. [...], działkę nr [...], obr. [...] (wymienione działki znajdują się w rejonie ul. [...] i ul. [...]), działki nr [...],[...] i [...] obr. [...] oraz działki nr [...],[...],[...],[...]i [...], obr. [...] (rejon ul. św. [...]), działkę nr [...], obr. [...], działki nr [...] i [...], obr. [...], działki nr [...] i [...], obr. [...], działki nr [...],[...] i [...], obr. [...], działki nr [...]i [...], obr. [...] oraz działki nr [...],[...] i [...], obr. [...] (rejon ul. [...]). Organ II instancji, z niezrozumiałych dla skarżącego przyczyn, zignorował fakt, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, w historycznym układzie urbanistycznym [...], w przypadku znacznej części nieruchomości podwórza są zamknięte. W ocenie skarżącego zamknięcie podwórza na należącej do niego działce, nie spowodowałoby zatem żadnej zmiany w istniejących relacjach przestrzennych, na ochronę których powołał się organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy (dowód: mapa z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej na okoliczność występowania zamkniętych podwórzy w obszarze historycznego układu urbanistycznego [...]). Wydając zaskarżone postanowienie organ II instancji naruszył również wynikającą z art. 7 K.p.a. zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z góry bowiem założył, że w niniejszej sprawie interes społeczny przeważa nad interesem skarżącego. Organ II instancji nie odniósł się w ogóle do okoliczności, na które wskazywał skarżący w zażaleniu na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ w szczególności pominął milczeniem podnoszoną przez skarżącego okoliczność występowania w jego sąsiedztwie nowych, dobudowywanych do istniejących historycznych kamienic - oficyn. Organ II instancji nie odniósł się również do kwestii projektowanego wyglądu oficyny oraz oranżerii, w kontekście wskazywanych przez skarżącego w obszarze [...] istniejących rozwiązań architektonicznych, a przede wszystkim nie odniósł się do obszernej argumentacji, zawartej w punktach 5 i 6 zażalenia - że planowana inwestycja będzie miała pozytywny, a nie negatywny wpływ na zachowanie historycznych uwarunkowań urbanistycznych w obszarze [...]. W ocenie skarżącego, styl secesyjny niewątpliwie stanowić będzie zwieńczenie zabytkowego charakteru kamienicy frontowej, zaś obiekty budowlane objęte zamierzeniem inwestycyjnym będą wpisywać się w krajobraz [...] o wiele lepiej niż budynek oficyny istniejący w obecnym kształcie. Projektowane prace budowlane nie wpłyną na wartości historyczne ukształtowanej w ciągu wielu lat zabudowy, a wręcz przeciwnie - poprawa obecnego stanu technicznego oficyny i styl projektowanej oranżerii znacznie podniosą jej walory estetyczne. Przebudowa oficyny i budowa oranżerii nie zmieni układu urbanistycznego i zachowa najcenniejsze elementy historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej historycznego zespołu. Nie zmieni również rozplanowania placów i ulic. Projektowana oranżeria będzie stanowiła tylko wzmocnienie funkcji ogrodowej podwórza, które obecnie stanowi mało estetyczne betonowe utwardzenie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2016 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści zaskarżonego postanowienia - stwierdzono naruszenie przywołanych w zarzutach skargi przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 126 K.p.a., a nadto art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz.U. z 2016 r, poz. 778) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."] decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), w tym wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (pkt 2). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 60 ust. 5 u.p.z.p.). Organ uzgadniający dokonuje oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. Z tak określonych granic działania organu uzgadniającego wynika, iż odmowa uzgodnienia może nastąpić tylko na podstawie wskazanego wprost przepisu prawa (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 428). Przedmiotem uzgodnienia była inwestycja polegająca na rozbudowie oficyny budynku mieszkalnego wraz z budową oranżerii przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], obr. [...] j. ewid. [...] w [...], objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy, przedstawiona do uzgodnienia przez Prezydenta Miasta [...]. Właściwość organu konserwatorskiego w sprawie wyniknęła z faktu usytuowania przedsięwzięcia objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy na działce zlokalizowanej w obrębie historycznego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]decyzją z [...] stycznia 1984 r. (której w aktach sprawy brak) i w granicach obszaru uznanego za pomnik historii [...] – historyczny zespół miasta" zarządzeniem Prezydenta RP z 8 września 1994 r. (M. P. Nr 50, poz. 418). W tej kwestii słusznie też zwrócono uwagę, że w treści przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy brak zapisu informującego, że teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...]stycznia 1984 r. Ochrona zabytków – według normy art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r., poz. 1446) - polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Z kolei historyczny układ urbanistyczny to – w myśl art. 3 pkt 12 ww ustawy - przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Jak trafnie wskazał organ ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowane jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej. Oznacza to konieczność zachowania w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, linii zabudowy, a także zachowania gabarytów oraz zasadniczych proporcji kształtujących sylwetkę całego układu. Organ odwoławczy wywiódł, że na terenie działki nr ewid. [...] przy ul. [...]w [...] posadowiona jest oficyna mieszkalna o wysokości okapu ok. 3,5 m i wysokości kalenicy ok. 7 m. Jej wschodnia ściana zlokalizowana jest przy zachodnim ryzalicie kamienicy mieszkalnej. Od południa, niewielka przestrzeń podwórka zamknięta jest ścianą sąsiedniej oficyny. Oba budynki: historyczna kamienica i oficyna, stanowią element zabytkowego układu urbanistycznego [...]. Zatem na działce nr ewid. [...] (i sąsiednich posesjach) posadowione są kamienice frontowe z oficynami oraz otwartymi od strony zachodniej podwórzami. Z treści ww projektu decyzji wynika, że aktualne parametry wysokościowe oficyny przy ul. [...] wynoszą: wysokość do okapu - ok. 3,5 m oraz 7 m w kalenicy, a po przebudowie wysokość elewacji frontowej wyznaczono na poziomie 9 m z tolerancją 0,5 m i dach płaski, zaś w przestrzeń podwórka zostanie wprowadzona dobudowana do oficyny oranżeria o wysokości 4 m. Zdaniem organu drugiej instancji, na terenie zabytkowego układu urbanistycznego, przy realizacji nowych inwestycji budowlanych, konieczne jest zachowania zasadniczych gabarytów zabudowy kształtujących relacje przestrzenne w tej części zabytkowego obszaru, której dotyczy projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego doprowadzi przede wszystkim do zmiany relacji przestrzennych pomiędzy historyczną kamienicą frontową, oficyną w istniejących gabarytach oraz niewielkim podwórzem. Bez wątpienia, podniesienie całkowitej wysokości oficyny i dobudowanie do niej oranżerii w zbliżeniu do granicy z sąsiednimi działkami, zmieni gabaryty samej oficyny, zniweluje ekspozycję na architektonicznie opracowaną tylną elewację kamienicy frontowej od strony podwórza i zmniejszy powierzchnię samego podwórza, poprzez wprowadzenie tam ahistorycznego budynku oranżerii. Skarżący z kolei w zażaleniu (zatytułowanym "odwołanie") podkreślił, że tworzony projekt przebudowy spełnia i posiada walory architektoniczno – budowlane nakreślone przez zabytkowe sąsiedztwo, szczególnie w świetle wielu trwających inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie; obecna oficyna w sposób znaczny kontrastuje z cechami zabytkowymi budynku frontowego, obecnie jest obiektem odrębnym, przypadkowo przyklejonym do zabytkowego budynku frontowego; projektowana przebudowa oficyny nie zmieni układu urbanistycznego i zachowa najcenniejsze elementy historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, jej przebudowa w stylu secesyjnym tylko polepszy i wzmocni obraz całego układu przestrzennego; z kolei planowana oranżeria wzmocni funkcję ogrodową podwórka, jako obiekt przeszklony nie będzie formą obcą formalnie i stylistycznie dla tej zabytkowej części [...], będzie stanowić obiekt przenikania się zieleni w istniejącą zabudowę historyczną. Przebudowany obiekt i powstający obiekt wkomponują się w zabytkowy układ, będą dużą dodaną wartością w kontekście obecnego stanu zagospodarowania, ponadto nie pierwszą w pobliskim sąsiedztwie (przykłady w zażaleniu). Również w motywach skargi podniesiono, że Minister uznając, iż zakres planowanych zmian w obrębie nieruchomości skarżącego jest niedopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia, nie uwzględnił licznych przekształceń architektoniczno-urbanistycznych w przestrzeni historycznego układu urbanistycznego [...], w tym także w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. W szczególności, wbrew twierdzeniom organu, na podwórzach wielu kamienic sąsiadujących z terenem inwestycji znajdują się historyczne oficyny tylne domykające podwórze oraz nie został zachowany historyczny sposób ukształtowania przestrzeni podwórza tworzonego przez zabytkowe kamienice i oficyny. W sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, na terenie historycznego układu urbanistycznego [...], przy zabytkowych kamienicach, zostały wybudowane oficyny, które pod względem architektonicznym nie nawiązują do sąsiadujących z nimi kamienic (np. na działkach: nr [...], obr. [...] (ul. [...]), nr [...], obr. [...] (ul. [...]). Czynienie zatem w tych okolicznościach przez organ II instancji zarzutu, że inwestycja, której dotyczył projekt decyzji o warunkach zabudowy, stanowić będzie ahistoryczny obiekt, niedopuszczalny z konserwatorskiego punktu widzenia, jest niezrozumiałe i stoi w oczywistej sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym w obszarze układu urbanistycznego [...], czego dowodem są fotografie załączone do skargi i dokumentacja załączona do zażalenia, pominięta milczeniem organu zażaleniowego. Nie jest bowiem prawdą, że na sąsiednich posesjach posadowione są wyłączenie kamienice frontowe z oficynami oraz otwartymi od strony zachodniej podwórzami, dlatego też organ nie mógł uznać, że planowana inwestycja będzie prowadziła do zmiany ukształtowanej historycznie przestrzeni tworzonej przez kamienice frontowe i oficyny, skoro tego rodzaju oficyny (oficyny tylne) są zjawiskiem wcale nie rzadkim w obszarze historycznego układu urbanistycznego [...], a już na pewno są zjawiskiem występującym w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji (dowód: fotografie, mapa z Miejskiego Systemu Informacji Przestrzennej na okoliczność występowania oficyn tylnych na działce nr [...], obr. [...] oraz na działkach sąsiednich). W sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, w obszarze historycznego układu urbanistycznego [...] istnieje zabudowa z podwórzami zamkniętymi ze wszystkich czterech stron (np. działka nr [...], obr. [...], działki nr [...] i [...], obr. [...], działka nr [...], obr. [...] (wymienione działki znajdują się w rejonie ul. [...]i ul. [...]), działki nr [...],[...]i [...], obr. [...]oraz działki nr [...],[...],[...],[...]i [...], obr. [...] (rejon ul. [...]), działka nr [...], obr. [...], działki nr [...]i [...], obr. [...], działki nr [...] i [...], obr. [...], działki nr [...],[...] i [...], obr. [...], działki nr [...] i [...], obr. [...]oraz działki nr [...],[...]i [...], obr. [...] (rejon ul. [...]). Według skarżącego organ odwoławczy zignorował fakt, że w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, w historycznym układzie urbanistycznym [...], w przypadku znacznej części nieruchomości podwórza są zamknięte. W ocenie skarżącego zamknięcie podwórza na należącej do niego działce, nie spowodowałoby zatem żadnej zmiany w istniejących relacjach przestrzennych, na ochronę których powołał się organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu rozstrzyganie w tego rodzaju sprawach winno odnosić się do konkretnego stanu faktycznego na nieruchomości planowanej inwestycji i zastanego w terenie, a uzasadnienie postanowienia, jako mającego charakter uznaniowy, dokładnie ustosunkować się do wszystkich okoliczności, w tym podnoszonych w środku zaskarżenia. Ministrowi natomiast należy zarzucić, w kontekście treści zażalenia oraz zarzutów skargi i argumentacji przytoczonej na ich poparcie, brak wszechstronnego rozważenia uwarunkowań zastanego, a zobrazowanego wyżej stanu faktycznego sprawy, w tym istniejącego stanu zagospodarowania z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania postanowienia spełniającego wymogi określone w przepisach art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 11 K.p.a. Organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydane rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym, ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 K.p.a., nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 K.p.a. nie może nosić cech dowolności. W świetle powyższych wywodów należało uznać, że stanowisko organu zażaleniowego jest przedwczesnego, podjęte bez wszechstronnie dokonanej analizy materiału sprawy i z pominięciem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą obowiązkiem organu drugiej instancji jest nie tylko kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji, ale i ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z art. 15 K.p.a. Następnie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w myśl wymogów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., w tym dokładne wskazanie, według zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., motywów podjętego rozstrzygnięcia, tak by wydane postanowienie nie sprawiało wrażenia dowolności. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt postępowania administracyjnego (uzgodnieniowego) wynika, że skarżącemu, zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem drugiej instancji, nie umożliwiono skorzystania z prawa jakie daje stronie art. 10 § 1 K.p.a., w tym przedłożenia dodatkowego materiału dowodowego na okoliczność wykazania aktualnego ukształtowania przestrzeni urbanistycznej w obszarze historycznego układu urbanistycznego [...] i wykazania sprzeczności pomiędzy ustaleniami organu a okolicznościami podnoszonymi przez skarżącego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zażaleniowy umożliwi skarżącemu skorzystanie z prawa jakie daje stronie art. 10 § 1 K.p.a., w tym uzupełnienie przez skarżącego materiału sprawy o dokumentację załączoną do skargi, zgłoszenie żądań, wniosków dowodowych; rozważy dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji po spełnieniu określonych warunków, które mogłyby zostać zawarte w postanowieniu w przedmiocie uzgodnienia; a następnie działając w granicach uznania administracyjnego, wyda rozstrzygnięcie odpowiadające zasadom postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd - rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. - uznał, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z wyżej powołanymi przepisami prawa i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postanowiono – w punkcie II - na zasadzie art. 200 w zw. z 205 § 2 P.p.s.a.