IV SA/Wa 316/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Z. Sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania Spółki z o. o. Z., uchyliło w całości decyzję Starosty Powiatu Z. z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, iż wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2009 roku Spółka wystąpiła o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na terenie nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. We wniosku tym Spółka wskazała, że przedmiotem jej działalności jest produkcja środków poprawiających właściwości gleby, a surowcami wykorzystywanymi w tej produkcji są biodegradowaIne, niezanieczyszczone odpady. Na terenie objętym wnioskiem prowadzona była wcześniej hodowla trzody chlewnej wraz z towarzyszącą działalnością rolniczą. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji Spółka przedstawiła opinię rzeczoznawcy z zakresu ochrony środowiska, z której wynika, że stosowana przez Spółkę technika kompostowania mieszanki osadów ściekowych oraz biotony nie powoduje zwiększenia uciążliwości środowiskowej w stosunku do dotychczas prowadzonej działalności na tym terenie. Jednocześnie wskazano, iż Wójt Gminy W. dwukrotnie postanowieniami negatywnie zaopiniował przedmiotowe zamierzenie, podnosząc, iż w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia zlokalizowane jest osiedle mieszkaniowe przewidziane do rozbudowy i zmiana sposobu użytkowania istniejących silosów spowoduje protesty mieszkańców jak również obniży wartość terenu i lokali mieszkalnych, które znajdują się w pobliżu zabytkowego zespołu pałacowo - parkowego. Wójt podkreślił, że realizowane opracowania planistyczne przewidują przeznaczenie przedmiotowego terenu dla obsługi istniejące produkcji rolnej. Zdaniem Wójta proponowane zagospodarowanie istniejących silosów dla działalności w zakresie odzysku odpadów jest sprzeczne z planowanych przeznaczeniem terenu. Starosta Powiatu Z. decyzją z dnia [...] września odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej działalności. Starosta powołując się na art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach( Dz. U. z 2010, Nr 185, poz. 1243) stwierdził, iż istniejące silosy nie gwarantują (nawet po wykonaniu remontu) właściwej szczelności i pełnej ochrony dla wód gruntowych, a istniejący system odwodnienia pozbawiony kanalizacji deszczowej nie zabezpieczy środowiska naturalnego i wód gruntowych przed zanieczyszczeniami. Zdaniem organu pierwszej instancji planowana inwestycja może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców pobliskiego osiedla oraz dla środowiska. Ponadto, planowana inwestycja nie została uwzględniona w Planie Gospodarki Odpadami w Gminie W. na lata 2004 - 2012. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Z. Sp. z o. o., wskazując na wydanie jej z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 26 ust. 1 i art. 29 ust.1 ustawy o odpadach. Spółka podkreśliła, że Starosta oparł się tylko na opinii Wójta Gminy W., natomiast nie wziął pod uwagę pism i ekspertyz przedkładanych przez nią w toku postępowania, a zatem nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium uznało, iż odwołanie Spółki jest w pełni zasadne, a decyzja Starosty Powiatu Z. nie zasługuje na pozostawanie w obrocie prawnym. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie wykazał zaistnienia przesłanek odmowy wydania zezwolenia, o których mowa w art. 29 ust. 1 w/w ustawy o odpadach. Kolegium stwierdziło, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów składanych przez Spółkę wynika, że planowane zamierzenie nie będzie powodować zagrożenia dla życia czy zdrowia ludzi lub dla środowiska. Podkreśliło, że oparcie się w tym względzie na gołosłownych twierdzeniach Wójta Gminy W. uznać należy za niedopuszczalne. Zaznaczyło, iż Starosta w ogóle nie ustosunkował się do dokumentów przedłożonych przez wnioskodawczynię. Kolegium podniosło, iż brak jest podstaw do podzielenia stanowiska organu pierwszej instancji, iż sam fakt nieuwzględnienia w planie gospodarki odpadami dla gminy możliwości prowadzenia działalności polegającej na odzysku odpadów oznacza, że zamiar prowadzenia tego rodzaju działalności jest z tym planem niezgodny. Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż w przedłożonych aktach sprawy brak jest tekstu tegoż planu, co uniemożliwia ocenę trafności zaprezentowanego w tej mierze stanowiska Starosty. Powyższe uchybienia - zdaniem Kolegium - oznaczają, iż Starosta naruszył zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji doprowadziły do wadliwości całej decyzji przez naruszenie przepisu art. 107 k.p.a., a w szczególności § 3 tego artykułu. Według Kolegium powyższe okoliczności skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła Z. Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 138 § 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in principio i art. 136 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także pomimo zgromadzenia materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na merytoryczne załatwienie sprawy przez SKO; - art. 12 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez skorzystanie przez SKO ze środka przewidzianego art. 138 § 2 k.p.a. pomimo, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania, w pełni uzasadnione było skorzystanie ze środka przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. i orzeczenie przez SKO co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącej Spółki wniósł o chylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że zaskarżona decyzja jest już drugą z kolei decyzją kasacyjną wydaną w sprawie, a tym samym w jej efekcie sprawa będzie rozpatrywana po raz trzeci przez Starostę Z., który już dwukrotnie bezprawnie odmówił skarżącej wydania zezwolenia. Skarżąca podkreśliła, iż analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że SKO nie wskazało motywów podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Zdaniem skarżącej Kolegium dysponowało kompletnym materiałem dowodowym, wystarczającym dla wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Skarżąca przedstawiła dokumenty wymagane dla uzyskania zezwolenia już we wniosku z dnia 10 marca 2009r. Materiał ten był następnie sukcesywnie uzupełniany w związku z kolejnymi wątpliwościami Starosty Z. i organu opiniującego wniosek, w postępowaniu administracyjnym trwającym blisko dwa lata i obecnie można stwierdzić, że zebrano materiał dowodowy, który przekracza potrzeby niniejszego postępowania. Natomiast wskazane przez organ odwoławczy wady decyzji Starosty dotyczyły wyłącznie braku należytego rozpatrzenia materiału dowodowego, a nie braku zebrania materiału dowodowego. Kolegium dokonało merytorycznej oceny sprawy i ustaliło, iż brak jest przesłanek do odmowy wydania zezwolenia. Powyższe okoliczności - w ocenie skarżącej - potwierdzają brak przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej przez Kolegium. W skardze zaakcentowano, że ograniczenia w zakresie czynności organu odwoławczego w świetle art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 k.p.a. dotyczą przeprowadzenia dowodów (ich zbierania), nie dotyczą natomiast oceny tychże dowodów. W sprawie niniejszej SKO potwierdziło, że skarżąca dostarczyła materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia. Kolegium zarzuciło w istocie jedynie nierozważnie przez Starostę tego materiału, a brak ten mógł uzupełnić organ odwoławczy, bez prowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem strony skarżącej podobnie nie może stanowić uzasadnienia dla podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego uwaga SKO dotycząca możliwości powołania biegłego w zakresie oceny wiarygodności przedłożonych przez skarżącą dokumentów. Ocena wiarygodności dowodów to kwestia swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), do której uprawniony jest zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy. Ocena dowodów nie może być przekazywana w ręce biegłego, gdyż biegły nie może dokonywać oceny zgromadzonego materiału dowodowego i dokonywać ustaleń faktycznych, gdyż zastępowałby wówczas organ w wykonywaniu przez niego funkcji orzeczniczych. Według strony skarżącej w sprawie niniejszej SKO błędnie utożsamiło funkcję zbierania materiału dowodowego z jego rozpatrzeniem, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze a W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż, jak trafnie podniesiono w skardze, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 §2 k.p.a. Na wstępie podkreślić należy, iż art. 138 k.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że granice rozpoznania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W takich granicach organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, co oznacza, że obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, która może być tożsama co do treści z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rozstrzygającą sprawę co do treści rozstrzygnięcia odmiennie, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.). Z kolei art. 138 § 1 pkt 2 in fine przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do wydania decyzji kasacyjnej typowej. Wyłącznie w przypadku, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy nie prowadząc wymaganego przepisami postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma kompetencji do konwalidowania tej wadliwości postępowania, natomiast ma kompetencje uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna wydawana jest zatem wtedy, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 201 Or. II OSK 253/09 nie publik.). Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem ograniczona przesłankami ustawowymi. Organ odwoławczy stosując przepis art. art. 138 § 2 k.p.a. powinien w decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż trafnie podniosła strona skarżąca, że organ odwoławczy wydając decyzję o charakterze kasacyjnym uchylił się od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak wynika z analizy akt administracyjnych przedstawionych Sądowi sprawa niniejsza została w sposób dostateczny wyjaśniona. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał organowi odwoławczemu na ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. z 2007r., Nr 39, poz. 251 ze zm.) uzasadniające odmowę wydania skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów. Zgodnie z powołanym powyżej przepisem właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na odzysk, unieszkodliwianie, zbieranie lub transport odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami: 1) jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach; 2) mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska; 3) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 4) jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Zauważyć należy, że zarówno w zaskarżonej decyzji, jak również poprzedniej decyzji z dnia [...] stycznia 2010r, uchylającej wcześniejszą decyzję Starosty Z. z dnia [...] października 2009r. Kolegium wyraziło pogląd, iż analiza akt sprawy nie daje podstaw do uznania, że organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził spełnienie przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 w/w ustawy o odpadach. Następnie dokonało rozważań istotnych dla rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, a mianowicie, czy zaistniały przesłanki ustawowe upoważniające organ do wydania decyzji odmownej. Podkreśliło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów składanych przez odwołującą, wynika, że planowane zamierzenie nie będzie powodować zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Podniosło również, że oparcie się w tym względzie na gołosłownych, nie popartych jakimikolwiek dowodami stwierdzeniach Wójta Gminy W., uznać należy za niedopuszczalne. Nadto wyraziło stanowisko, że nie ma podstaw do podzielenia zaprezentowanego w decyzji organu pierwszej instancji poglądu, że sam fakt nie uwzględnienia w planie gospodarki odpadami dla gminy możliwości prowadzenia działalności polegającej na odzysku odpadów oznacza, że zamiar prowadzenia tego rodzaju działalności jest z owym planem niezgodny. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż trafnie podniosła strona skarżąca, iż SKO dokonało merytorycznej oceny sprawy i pomimo uznania, że brak jest w świetle art. 29 ust. 1 w/w ustawy o odpadach przesłanek do odmowy wydania zezwolenia. Jak wcześniej zostało zaznaczone organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ pierwszej instancji. Z pewnością nie może stanowić takiej przesłanki konieczność wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Nie można zaaprobować stanowiska organu odwoławczego, iż dla oceny wiarygodności dokumentów przedłożonych przez wnioskodawczynię, zasadne jest rozważenie powołania biegłego dla ich oceny, stosownie do art. 84 k.p.a. Należy wskazać, że art. 84 § 1 k.p.a. określa przesłanki dopuszczenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Zgodnie z tym przepisem dowód z opinii biegłego przeprowadza się, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Chodzi tu zatem o przypadki, w których dla rozstrzygnięcia sprawy potrzebna jest szczególna wiedza. Za błędne należy uznać W wyroku z dnia 23 kwietnia 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. II OSK 1854/06 ( lex 468721) wskazał, że przedmiotem opinii biegłego są okoliczności dotyczące stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. W tym miejscu należy przypomnieć, iż opinią biegłego organ administracji publicznej nie jest związany. Stanowi ona taki sam materiał jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Opinie biegłych podlegają takiej samej ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, albowiem z mocy art. 80 k.p.a. organowi służy prawo do ich swobodnej oceny. W świetle powyższych wywodów sugestia Kolegium powołania biegłego w celu dokonania przez niego oceny wiarygodności dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.