IV SA/Wa 3191/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2018 r. [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku T. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1956 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości oraz o przyznaniu stosownego odszkodowania z powyższego tytułu, w części dotyczącej przyznania odszkodowania - utrzymał ww decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Orzeczeniem z dnia [...] września 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło na rzecz [...], część nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako część pgr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność spadkobierców W. C. Jednocześnie przyznano odszkodowanie na rzecz T. C. (jedynego spadkobiercy ówczesnego właściciela) w kwocie [...] zł. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. T. C. złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia - w części dotyczącej odszkodowania. Pismo te ostatecznie zostało przekazane według właściwości, Wojewodzie [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1956 r. w rozpoznawanej części dotyczącej odszkodowania. Powyższa decyzja decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] została utrzymana w mocy. T. C. wystąpił na powyższą decyzję Ministra ze skargą do tut Sądu, w wyniku rozpoznania której, wyrokiem z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt [...], z przyczyn formalnych Sąd stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], a także uchylił decyzję Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Wskazał bowiem, iż Wojewoda [...] rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1956 r. i wydając w tym przedmiocie w pierwszej instancji decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. działał poza przyznanymi mu na gruncie procedury administracyjnej kompetencjami, a w konsekwencji wydane przez niego rozstrzygnięcie obarczone było kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkującą nieważnością wydanej przez niego decyzji. Utrzymanie zaś jej w mocy przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oznaczało, że wydana przez ten organ decyzja obarczona jest wadą nieważności, w postaci rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co prowadzić musiało do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przy czym, jak WSA podniósł, stwierdzenie ww. wady prawnej zaskarżonych decyzji zwalniało Sąd od obowiązku merytorycznej kontroli formułowanych przez organy nadzoru ocen legalności orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. Wobec powyższego, ponownie rozpoznając wniosek T. C. organ I instancji - Minister Infrastruktury i Budownictwa ww decyzją odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ bowiem uznał, iż przedmiotowe orzeczenie zostało wydane zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz.U. z 1952 r. Nr4, poz.31), w tym w zakresie przyznanego odszkodowania. Jednocześnie, zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, organ wywłaszczeniowy nie był obowiązany do przyznania T. C. nieruchomości zamiennej, albowiem wywłaszczone części nieruchomości nie były zabudowane ani nie stanowiły całości gospodarstwa rolnego, lecz jedynie jego niewielki fragment (ok. [...]% obszaru gospodarstwa). T. C. był właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni łącznej [...] ha (protokół rozprawy przeprowadzonej w dniach [...] - [...] lipca 1956 r.). Odnosząc się natomiast do zarzutu wnioskodawcy, iż nie doszło do wypłaty przyznanego kontrolowanym orzeczeniem z dnia [...] września 1956 r. odszkodowania organ stwierdził, iż powyższa kwestia nie ma żadnego znaczenia w kontekście oceny legalności przedmiotowego orzeczenia. Dotyczy bowiem zdarzeń, które miały miejsce po wydaniu orzeczenia. Ocena legalności dokonywana jest zaś z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania badanego orzeczenia. Rozpatrując wniesiony od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju podzielił stanowisko Ministra infrastruktury i Budownictwa wyrażone w zaskarżonej do niego decyzji z dnia [...] września 2016 r., uznając podniesione przez skarżącego zarzuty za bezzasadne. W kontrolowanej części przedmiotowego orzeczenia Minister nie stwierdził wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, T. C. wystąpił do tut. Sądu ze skargą zarzucając naruszenie: - art. 30 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez uznanie, że nieruchomość zamienna nie należy się w przypadku wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego; - art. 6, 7 oraz art. 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów; - art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji pomimo, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego wniósł o uchylenie ww decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący min. wskazał, iż wbrew stanowisku organów, zgodnie z art. 30 ust. 1 ww dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., w przypadku wywłaszczenia nawet części nieruchomości wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną położoną, w miarę możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Zastrzeżenie, co do rozmiaru wywłaszczenia przewidziano w tym przepisie jedynie w odniesieniu do "jedynej" działki wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczonej pod budowę takiego domu. Zatem w przepisie tym nie zawężono zaofiarowania nieruchomości zamiennej do sytuacji wywłaszczenia całego gospodarstwa rolnego, co skutkować powinno przyznawaniem takiej nieruchomości także, gdy wywłaszczenie obejmowało jedynie część gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącego wywłaszczenie jakiejkolwiek nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego obligowało organ wywłaszczeniowy do dostarczenia wywłaszczonemu właścicielowi nieruchomości zamiennej, a sama treść ww przepisu nie wymaga wykładni prawa i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Zatem przyjęcie, że tylko wywłaszczenie całości bądź uznaniowo określonej części gospodarstwa rolnego może być podstawą do przyznania nieruchomości zamiennej, prowadzi do obejścia przepisów prawa i działania organów na szkodę właściciela nieruchomości. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśniając, na jakiej podstawie doszedł do wskazanych w decyzji wniosków naruszył tym samym art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. W szczególności organ ten nie wykazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydając orzeczenie z dnia [...] września 1956 r. dokonało analizy tego, jaki wpływ na sytuację ekonomiczną skarżącego wywoła przedmiotowe wywłaszczenie nieruchomości wchodzącej w skład jego gospodarstwa rolnego oraz czy gospodarstwo to będzie funkcjonowało po wywłaszczeniu części nieruchomości wchodzącej w jego skład, co jak twierdzi organ odwoławczy, było analizowane w postępowaniach wywłaszczeniowych i brane było pod uwagę przy przyznawaniu nieruchomości zamiennej. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tym miejscu Sąd wskazuje, iż w sprawie o sygn akt [...] tut. Sąd wyrokiem z dnia [...] września 2018 roku, zapadłym w tożsamych okolicznościach, oddalił skargę T. C. Sąd w składzie niniejszym podziela w całości poczynione tam ustalenia jak i podjętą w rozważaniach analizę prawną. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, iż zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Zatem, rażące naruszenie prawa, zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność (zob. M.Wierzbowski, A.Wiktorowska "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895). W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechny jest również pogląd, iż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa następuje wówczas, gdy skutki wydanego rozstrzygnięcia są nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.2015 r. sygn. akt II OSK 2573/13, wyrok NSA z dnia 07.03.2012 r. sygn. akt I OSK 1337/11). Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące ani, tym bardziej, uznawanie za naruszające prawo w sytuacji gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916). Oceniając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie (art. 145 P.p.s.a.). Organ w sposób wystarczający zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił. Wyniki tej oceny znajdują odzwierciedlenie w uzasadnieniu, które spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Przedmiotowe orzeczenie z dnia [...] września 1956 r. nr [...] zostało wydane w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. nr 4 poz. 31), a zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenie. Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut dotyczący braku złożenia przez organ wywłaszczeniowy oferty przyznania nieruchomości zamiennej. W ocenie Sądu organ w sposób prawidłowy ustalił, że wywłaszczana nieruchomość nie spełniała warunków do zaoferowania nieruchomości zamiennej (art. 30 ust. 1 ww dekretu). Zgodnie z treścią ww przepisu, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować wywłaszczanemu tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy natomiast, wywłaszczeniu podlegała jedynie znikoma, niezabudowana, część gospodarstwa rolnego, stanowiąca zaledwie [...] % jego powierzchni. Art. 30 ust. 1 został zredagowany w ten sposób, że jego hipoteza dotyczy wprost sytuacji wywłaszczenia gospodarstwa rolnego, nie zaś wyłącznie jego fragmentów. W takiej sytuacji jego rozumienie w ten sposób, że nie dotyczy przedmiotowej sytuacji jest dopuszczalne. Nie można więc mówić w danym przypadku o rażącym naruszeniem prawa. Te zasady, z uwagi na wywłaszczenie nieruchomości, co istotne, za przyznanym odszkodowaniem, nie spowodowały zmiany w dotychczasowym funkcjonowaniu skarżącego zarówno pod względem zawodowym jak i mieszkaniowym. Nadal mógł bez przeszkód korzystać z pozostałej części nieruchomości, stanowiącej jako całość gospodarstwo rolne. Podobnie, jego potrzeby mieszkaniowe także nie uległy żadnej zmianie albowiem przedmiotowy fragment stanowiący część wywłaszczonej nieruchomości (gospodarstwa rolnego) nie był zabudowany. W tym kontekście nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, zarzucającego organom nieuwzględnienie okoliczności dokonania wywłaszczenia również innych fragmentów jego gospodarstwa rolnego, dokonanego wcześniejszymi decyzjami (kwestie objęte odrębnym postępowaniem), albowiem zauważyć należy, że grunt pozostały po wywłaszczeniu, nadal nadawał się do prowadzenia działalności rolniczej lub ogrodniczej. Skarżący w dacie wydawania przedmiotowej decyzji posiadał gospodarstwo rolne o ogólnej powierzchni [...] ha. W związku z powyższym w niniejszej sprawie, nie było oczywistego obowiązku dostarczenia wywłaszczonemu nieruchomości zamiennej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy, który przewidywał możliwość przyznania nieruchomości zamiennej, było zapewnienie osobie wywłaszczanej prawa do mieszkania i utrzymania na dotychczasowych zasadach. Wywłaszczenie bowiem, w rozumieniu przepisów dekretu, nie powinno było pozbawiać wywłaszczonych prawa do dalszego prowadzenia działalności służącej zaspokajaniu ich potrzeb bytowych. Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy temu absolutnie dowodzi. Reasumując zatem, podniesione w skardze zarzuty, należało uznać za niezasadne. Sąd nie stwierdził także innych podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie zawiera uzasadnienie ze wskazaniem podstawy prawnej. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące braku wnikliwego wyjaśnienia sprawy. Ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Istotne bowiem elementy stanu faktycznego zostały wyjaśnione. Ustalenia, dotyczące przeprowadzonego postępowania, zakończonego przedmiotową decyzją z [...] września 1956 roku, znalazły odzwierciedlenie w wydanym przez organ rozstrzygnięciu i wynikały jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadzone zaś dowody prowadziły do określenia okoliczności podlegających udowodnieniu. Nie bez znaczenia dla oceny istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, a co za tym idzie, oceny legalności zaskarżonej decyzji ma także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W wyroku tym TK stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten otworzył możliwość dokonywania takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania orzeczenia – ponad [...] lat - pomimo jego wadliwości nie może być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, znaczny upływ czasu od wydania orzeczeń i konstytucyjne zasady praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa) wynikające z art. 2 Konstytucji R.P. także uzasadniają brak podstaw do wyeliminowania orzeczeń wywłaszczeniowych z obrotu prawnego. Z tych wszystkich względów, mając na względzie przedstawioną wyżej regulację prawną i prawidłowo poczynione ustalenia w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji ww wyroku.