IV SA/Wa 3194/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: WSA Joanna Borkowska WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosków J. P., A. P., W. P., K. P., R. D. oraz A. M., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, K. B. i B. B. oraz M. G., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2015 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1956 r. nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako "[...]", objętej księgą wieczystą nr [...], położonej obecnie przy ul. [...] nr [...] i [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej współwłasność I. P. oraz R. P. i A. P. (pkt 4 orzeczenia). W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Minister przyjął, że stronami przedmiotowego postępowania nadzorczego są następcy prawni wywłaszczonych właścicieli nieruchomości, tj. I. P., R. P. i A. P., oraz podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie zgromadzonych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku (postanowienie: Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt [...]; Sądu Rejonowego [...] z [...] listopada 1980 r., sygn. akt [...], z [...]czerwca 1989 r., sygn. akt [...], z [...] grudnia 2005 r., sygn. akt [...]) oraz notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia (z [...] maja 2013 r. Rep. A nr [...], z [...] lutego 2010 r. Rep. A nr [...], z [...] sierpnia 2012 r. Rep. A nr [...], z [...] listopada 2014 r. Rep. A nr [...]) Minister ustalił, że następcami prawnymi wywłaszczonych właścicieli, a zatem zarazem stronami postępowania nadzorczego są: J. P., A. P., W. P., K. P., R. D., A. M., K. B., B. B. i M. G. Stan prawny wywłaszczonej nieruchomości został zaś ustalony na podstawie opinii geodety uprawnionego z [...] października 2015 r., dokumentów geodezyjnych nadesłanych przez Urząd Miasta [...] przy piśmie z [...] listopada 2013 r. oraz ksiąg wieczystych nr [...], nr [...], nr [...][...]. Na podstawie ww. dokumentów Minister ustalił, że wywłaszczona nieruchomość położona w [...], o pow. [...] m2, wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...]. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. wywiódł M. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej: a) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, sprzeczności ustaleń z zebranym materiałem dowodowym oraz oparcie się na bezpodstawnych domniemaniach co do faktów; b) niedostrzeżenie wskazywanych przez Skarżącego w pismach procesowych uchybień w postaci rażącego naruszenia prawa lub mylną ocenę stwierdzonych uchybień orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] maja 1956 r. nr [...] poprzez uznanie, że nie mają one charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; c) uniemożliwienie Skarżącemu czynnego udziału w sprawie, poprzez brak wyznaczenia wbrew art. 89 § 2 k.p.a. rozprawy administracyjnej w celu zadawania pytań biegłemu, który sporządził opinię geodezyjną z [...] października 2015 r., mimo zgłoszenia takiego żądania przez stronę. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o oddalenie niniejszej skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie poczynionych rozważań należy wskazać, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Przedmiot niniejszej sprawy mieścił się w dyspozycji przytoczonego przepisu, z tego względu na podstawie art. 120 p.p.s.a. sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. Ponadto sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych kryteriów, skargę M. G. należało uznać za zasadną, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2015 r., ponieważ zostały wprowadzone do obrotu prawnego obarczone wadą, którą – na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a – sąd administracyjny ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, ustalając, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, mający zdolność do prowadzenia postępowania, oraz strona, o której prawach i obowiązkach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z tego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie posiada ani zdolności prawnej, ani zdolności do czynności prawnych, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu administracji publicznej. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności, która nie podlega konwalidacji i dlatego też powinno być derogowane z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Przepisy normujące postępowanie nadzorcze nie przewidują konstrukcji prawnej, wedle której możliwe byłoby stwierdzenienieważnościdecyzji w części dotyczącej skierowania zaskarżonego rozstrzygnięcia do osoby, której status strony w postępowaniu administracyjnym nie przysługuje i przysługiwać nie może – gdyż jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jako osoba zmarła, nie może mieć ona zdolności prawnej.Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organowi administracji publicznej w chwiliwydawaniaorzeczenia, nie zmienia bowiem faktu, że rozstrzygnięcie w sprawie skierowane zostało do osoby nieżyjącej, która w chwili jego wydania nie miała już przymiotu strony. Nie ma przy tym znaczenia również, czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowania sprawą, czy też nie, ani okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero w postępowaniu sądowym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobecosób żyjących, a w konsekwencji kierowanie rozstrzygnięć wyłącznie do takich osób. Dlatego też organy administracji publicznej zobowiązane są na każdym etapie postępowania do posiadania aktualnej wiedzy na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a). Analiza akt sprawy wskazuje, że stroną postępowaniatoczącego się przed Ministrem, a ponadto jednym z wnioskodawców ponownego rozpoznania sprawy, był m.in. J. P. Jednakże ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wynika, że osoba ta zmarła w dniu [...] maja 2015 r. W niniejszej sprawie Minister prowadziły zatem postępowanie nadzorcze, czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą już w dacie wydania poprzedzającej zaskarżone orzeczenie– decyzjiMinistra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2015 r. Przytoczona okoliczność bezsprzecznie wskazuje, że w toku sprawy Minister przyznał przymiot stronypostępowania osoby nieżyjącej już w dacie wydania pierwszej decyzji.Takie naruszenie prawa nie pozostawia Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie żadnego wyboru, obligując jednocześnie do uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy(por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 268/16). Wadliwość rozstrzygnięcia w takichokolicznościach jest bowiem uchybieniem, wwyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3470/15).Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś stosownie do treści art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przytoczoneregulacje dają organom administracji publicznej prawo doręczenia orzeczeń jedynie stronom postępowania, a z doręczeniem rozstrzygnięcia wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. W konsekwencji należy przyjąć, że rozstrzygające znacznie ma jedynie fakt, że decyzja została skierowana do zmarłej strony niezależnie od tego, przez kogo była ona reprezentowana i kto odbierał za nią podjęte w sprawie decyzje (por. wyroki NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14; z dnia 13 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 996/14). Dlatego też w niniejszej sprawie fakt, iż kontrolowaną decyzję doręczono profesjonalnemu pełnomocnikowi zmarłej strony, nie może przemawiać za uznaniem prawidłowości działań Ministra. Wskazać bowiem należy, że w postępowaniu administracyjnym o działaniu przez pełnomocnika stanowią przepisy art. 32 – 33 oraz art. 40 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fragmentaryczność tych regulacji w sprawach nieuregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego do pełnomocnictwa należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego (art. 95 – 108 k.c.). Zgodnie zaś z art. 101 § 2 k.c. umocowanie wygasa ze śmiercią mocodawcy lub pełnomocnika, chyba że w pełnomocnictwie inaczej zastrzeżono z przyczyn uzasadnionych treścią stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Udzielenie pełnomocnictwa jest zatem jednostronną czynnością prawną o charakterze upoważniającym i jest ważne, dopóki nie zostanie odwołane lub nie nastąpi śmierć mandanta. W związku z tym należy przyjąć, że w razie śmierci strony w toku postępowania pełnomocnictwo przez nią udzielone wygasa, a czynności podjęte przez pełnomocnika po śmierci mandanta są bezprawne (por. wyrok SN z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt II UKN 657/00). Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, dlatego teżzarówno kontrolowane postępowanie nadzorcze, jak i zaskarżone rozstrzygnięcie są dotknięte wadą nieważności. Ponadto mając na względzie, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2015 r. zostają derogowane z obrotu prawnego, jako podjęte z rażącym naruszeniem prawa, Sąd został zwolniony od dokonania merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), jak w pkt II. sentencji. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę, Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu nadzorczym oraz do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.