IV SA/Wa 321/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia prawa do miesięcznego ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej W. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] stycznia 2012r. - zaskarżoną skargą przez W.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchyliło decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. umarzającą postępowanie wszczęte na wnioskiem wymienionej skarżącej o przeniesienie prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej oraz obowiązków związanych z prowadzeniem upraw leśnych na części działek nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie D., gmina W. i odmówiło przeniesienia prawa do miesięcznego ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek W. J., która zwróciła się do organu pierwszej instancji o przeniesienie na nią prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie gospodarki leśnej na działkach o nr ew. [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha. Dalej Kolegium wskazało, iż z akt sprawy wynika, że wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z [...] marca 2009r. (sygn. akt: [...]) rozwiązane zostało przez rozwód małżeństwo pomiędzy wnioskodawczynią a Z. J. Byli małżonkowie zawarli również ugodę sądową o podział majątku wspólnego. Na mocy tej ugody W. J. stała się jedyną właścicielką ww działek o nr ew. [...] i [...]. Decyzją z [...] czerwca 2003r. Starosta [...] stwierdził prowadzenie przez W. i Z. małż. J. upraw leśnych założonych na części działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych w miejscowości D. i ustalił kwotę miesięcznego ekwiwalentu należnego małż. J. za wyłączenie ww gruntów z upraw rolnych i prowadzenie upraw leśnych w wysokości 898,76 zł. Na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003r., Nr 229, poz. 2273, ze zm.) ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.), będąca podstawą decyzji z 2003r., utraciła moc. Niemniej w art. 14 ust. 2 ww ustawy przewidziano, iż do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy z 2001 r. stosuje się zasady dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. I tak przepisy ustawy z 2001 r. przewidują dwie możliwości przejęcia prawa do przedmiotowego świadczenia. Po pierwsze stosownie do art. 7 ust. 6 a ustawy w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu w drodze decyzji. Po drugie według art. 11 ww ustawy, uprawnienia do ekwiwalentu można nabyć w drodze spadkobrania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ stwierdził, że skarżąca nie spełnia wymogów przewidzianych w ustawie do przeniesienia prawa do miesięcznego ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej. Art. 10 ust. 1 ustawy z 2001 r. wyraźnie stanowi, że małżonkowie - współwłaściciele zalesionych gruntów otrzymują ekwiwalent w dwóch równych częściach. Przepisy tej ustawy ograniczyły następstwo prawne wyłącznie do dwóch wyżej opisanych sytuacji. Takie ograniczenie następstwa prawnego do nabycia uprawnienia publicznoprawnego powoduje, że niedopuszczalne jest rozszerzenie na inne tytuły cywilnoprawne następstwa prawnego (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2007r., II OSK 1012/06, LEX nr 362053). W tej sytuacji wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się do zarzutu bezprzedmiotowości postępowania organ stwierdził, że organ I instancji błędnie uznał, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne w sprawie nie powoduje, że to postępowanie staje się bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 k.p.a., lecz może tylko oznaczać ewentualnie bezzasadność żądania strony. Dlatego też jeżeli istnieje stan faktyczny, który podlega uregulowaniu przez organ administracji publicznej na wniosek strony, to dane postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie organu l instancji jest jeszcze dlatego wadliwe, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ w istocie badał przesłanki ustawowe warunkującego możliwość przeniesienia ekwiwalentu. Wobec powyższego organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności był zobowiązany ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. W. J. w skardze wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] o umorzeniu postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i ustawy o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z funduszy europejskich - przez bezpodstawne uznanie, że jej wniosek, złożony 29 września 2011 r w Starostwie, dotyczył przeniesienia na nią połowy przyznanego dla małżonków J. ekwiwalentu. W istocie wnosiła ona o ustalenie prawa do tego ekwiwalentu wyłącznie na jej rzecz zgodnie z faktem, iż stała się wyłączną właścicielką gruntów o pow. [...] ha przeznaczonych na zalesienie. Doszło zatem do niezrozumienia jej intencji. Nadto podniosła, iż przepisy ustawy z 2001 r. ograniczyły następstwo prawne tylko do przypadku spadkobrania i sprzedaży, jednak nikt w toku postępowania nie zauważył, że podmiot uprawniony do ekwiwalentu nie zmienił się. Wcześniej byli to oboje małżonkowie, a aktualnie jest to jeden małżonek, który stał się wyłącznym właścicielem gruntu. Nieotrzymanie całości ekwiwalentu jest dla skarżącej krzywdzące i przyniesie straty majątkowe. Przeprowadzony podział majątku okazał się więc dla niej niekorzystny, bowiem przejęła na siebie prawo do pielęgnowania spornego lasu, a prawo do ekwiwalentu nie zostało jej przyznane. Bez ekwiwalentu nie mam nawet możliwości sprzedaży lasu. Ostatecznie skarżąca zawnioskowała o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy, uważając iż ustawodawcy europejskiemu na pewno nie chodziło o to, aby zlikwidować las. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie, która odbyła się 14 czerwca 2012r., podniósł iż zaskarżone decyzje wynikają ze złego zrozumienia intencji skarżącej, albowiem skarżąca wnosiła o zmianę decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003r. na podstawie art. 155 K.p.a. Zatem wniosek skarżący złożony 29 września 2011 r. winien być rozpatrzony w trybie wyżej wskazanego przepisu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] stycznia 2012 r. i decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2011 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Jak wynika z przestawionego stanu i akt sprawy, skarżąca podaniem z 29 września 2011 r. wniosła o "przekazywanie kwot miesięcznego ekwiwalentu na jej konto [...]". Do wniosku załączyła protokół Sądu Rejonowego w P. z [...] sierpnia 2011 r. zawierający treść ugody zawartej między skarżącą a jej byłym małżonkiem, mocą której dokonano podziału ich majątku wspólnego wraz z postanowieniem umarzającym postępowanie o podział majątku wspólnego. Następnie, podczas zapoznawania się w trakcie postępowania z aktami sprawy, wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy i przyznanie całości ekwiwalentu. Dalej w skardze podniosła, iż podczas postępowania administracyjnego wnosiła o ustalenie prawa do ekwiwalentu wobec stania się właścicielką gruntów o powierzchni [...] przeznaczonych do zalesienia. Z kolei pełnomocnik skarżącej - na rozprawie - oświadczył, iż wydane w postępowaniu administracyjnym decyzje wynikają ze złego zrozumienia intencji skarżącej, albowiem skarżąca w istocie wnosiła o zmianę decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003r. na podstawie art. 155 K.p.a. Ostatecznie organ - zgodnie z twierdzeniem skarżącej - bezpodstawnie uznał, iż żąda ona przeniesienia na nią prawa do miesięcznego ekwiwalentu z tytułu prowadzenia uprawy leśnej i wydał decyzję odmowną uznając, iż skarżąca nie jest ani nabywcą gruntu w drodze sprzedaży (art. 7 ust. 6 a ustawy z 2001 r.), ani spadkobrania (art. 11 ustawy z 2001 r.). W ocenie Sądu - w przedstawionej sytuacji - obowiązkiem organu było najpierw podjęcie czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia rzeczywistej woli wnoszącej podanie. Organ powinien zważać bowiem na treść art. 61 ust. 1, art. 63 § 2 i art. 64 § 2 K.p.a., które w kolejności stanowią, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony; podanie powinno zawierać [...] żądanie i jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tymczasem, wobec braku stosownego działania organów należało uznać, iż doszło do naruszenia wyżej przywołanych przepisów postępowania oraz zasad ogólnych postępowania z art. 7 i art. 9 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy rozpoznały wniosek skarżącej nie zważając na zasadę, iż żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Wydanie rozstrzygnięcia winno więc być poprzedzone ustaleniem przedmiotu sprawy (zakresu żądania), od którego zależał dalszy jej bieg. Rzeczywista wola wnioskodawczyni winna być wyjaśniona przez organ pierwszej instancji, ewentualnie organ drugiej instancji, który w myśl powoływanej przez niego zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a., obowiązany jest do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Mając na względzie powyższe wywody Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem koniecznym było wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ - stosując się do zasady ogólnej unormowanej w art. 9 K.p.a., nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, czuwania nad tym aby strony uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa - winien zwrócić się do wnioskodawczyni (skarżącej) - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - o sprecyzowanie i jednoznaczne przedstawienie treści żądania wraz ze wskazaniem ewentualnego trybu, w jakim postępowanie miałoby być prowadzone, a to w kontekście oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie. I dopiero w oparciu o poczynione ustalenia podjąć dalsze, właściwe, czynności w sprawie, zmierzające ostatecznie do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ci art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. - orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono - w pkt III - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.).