IV SA/Wa 321/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego R. P. kwotę 583 (pięćset osiemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Burmistrz W. ustalił wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości: 1) Z. P. 8 138,75 zł z tytułu wzrostu wartości 1/2 udziału w nieruchomościach o nr ew. [...] o pow. 0,2633 ha i o nr ew. [...] o pow. 0,1234 ha położonych w L. w gminie W. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) R.P. 8 138,75 zł z tytułu wzrostu wartości 1/2 udziału w nieruchomościach o nr ew. [...] o pow. 0,2633 ha i o nr ew. [...] o pow. 0,1234 ha położonych w L. w gminie W. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. po rozpatrzeniu odwołania R.P. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza W. (z dnia [...] października 2013 r. podzielając zawarte w niej stanowisko. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. P. podnosząc zarzuty: 1. rażącego naruszenia art. 10 K.p.a., poprzez brak zapewnienia mu czynnego udziału na każdym etapie postępowania oraz poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w toku postępowania w ogóle, 2. rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 w zw. Z art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w okolicznościach zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie tezy, że na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego, organ w toku całego postępowania nie zapewnił mu czynnego udziału w tym postępowaniu. Nie można bowiem uznać, że zapewnienie stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania jest spełnione, gdy organ poinformuje ją o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i złożeniem zastrzeżeń oraz dalszych wniosków dowodowych. Taka interpretacja przepisów, zdaniem skarżącego, stanowi wynaturzenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, co z kolei prowadzi do naruszenia zasady legalizmu. Ponadto prowadzenie postępowania przez organ w sposób zaprezentowany w postępowaniu, w ocenie skarżącego, prowadzi do naruszenia zasady szybkości postępowania i narusza jego prawo do obrony, albowiem w sytuacji gdyby złożył on np. wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, to postępowanie należałoby wydłużyć, a skarżący nie mógłby złożyć wniosku o powtórzenie wszystkich czynności zgodnie z pouczeniem, które takiej możliwości nie przewiduje. Skarżący stwierdził również, że organ administracji w żaden sposób nie uzasadnił na czym ma polegać związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, a wzrostem wartości nieruchomości w dacie sprzedaży. Wskazanie takiego związku nie może polegać na porównaniu wartości nieruchomości ustalonej w dacie sprzedaży z wartością nieruchomości sprzed uchwalenia planu, jak uczyniono to w niniejszej decyzji, albowiem wzrost wartości nieruchomości może nastąpić z innych przyczyn. W powyższej kwestii, zdaniem skarżącego, aktualny pozostaje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 421/12, zgodnie z którym opłata planistyczna może być ustalona jeśli właściciel nieruchomości faktycznie osiągnął korzyść majątkową na skutek zbycia tej nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z wejściem w życie planu miejscowego bądź jego zmianą. Opłata planistyczna może być ustalona tylko w razie bezpośredniego związku wzrostu wartości nieruchomości z uchwaleniem (bądź zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że nie może on wynikać z innych dodatkowych czynników np. popyt-podaż, wzrost zamożności społeczeństwa etc.. Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 u.p.z.p. opłata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości nieruchomości z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy konkretnej nieruchomości istniejącej w dniu wejścia w życie planu. Stąd też brak jest podstaw do ustalania wartości części nieruchomości. Gmina nie może ustalić opłaty od wzrostu od wzrostu wartości części nieruchomości. Jedynie w sytuacji, gdy następuje zbycie wydzielonej po uchwaleniu planu części nieruchomości, pobierana jest ułamkowa kwota opłaty od wzrostu całej nieruchomości (wyrok WSA z 2012-0517, II SA/Gd 46/12). Skarżący stwierdził, że jak wynika z umowy sprzedaży przedmiotowych działek zostały one obciążone służebnością drogową, która obniża ich wartość. Ponadto działki te zostały wydzielone z jednej działki, przy czym pozostałe działki powstałe po wydzieleniu, nie będące przedmiotem sprzedaży, również obciążone są służebnościami drogowymi, co obniża w znacznym stopniu wartość całej działki sprzed podziału i można w sposób usprawiedliwiony stwierdzić, że globalnie oceniając działka po zmianie planu utraciła na wartości, w żadnym zaś razie nie nastąpił wzrost wartości tej działki. Wzrost wartości działki sprzed podziału, bo tak należy dokonać w stanie faktycznym sprawy wyceny, nastąpi dopiero po wykonaniu przez gminę dróg. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zdaniem Sądu, zapadły z naruszeniem art. 80 K.p.a. Z art. 80 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przytoczony przepis statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji. Nie zawiera on kryteriów, jakimi organ administracji powinien się kierować przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego. Zasadnym jest w tej sytuacji, zdaniem Sądu, sięgnięcie do kryteriów oceny wypracowanych w tym przedmiocie przez orzecznictwo. W wyroku z dnia 20 sierpnia 1997 roku, sygn. akt III SA 150/96 (LEX nr 30848) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności". Przytoczyć też należy też poglądy orzecznictwa wyrażone w odniesieniu do art. 233 § 1 K.p.c. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów w postępowaniu cywilnym podobnie jak art. 80 K.p.a. statuuje tę zasadę w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z treścią art. 233 § 1 K.p.c. sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. W wyroku z dnia 20 marca 1980 roku, sygn. akt II URN 175/79 (OSNC 1980/10/200) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "Zastrzeżona dla sądu swobodna ocena dowodów nie opiera się na ilościowym porównaniu przedstawionych przez świadków i biegłych spostrzeżeń oraz wniosków, lecz na odpowiadającemu zasadom logiki powiązaniu ujawnionych w postępowaniu dowodowym okoliczności w całość zgodną z doświadczeniem życiowym". Przytoczone wyżej poglądy odnośnie rozumienia zasady swobodnej oceny dowodów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Organ administracji, dokonując oceny materiału dowodowego w ramach swobodnej oceny dowodów, powinien kierować się zasadami logiki i doświadczeniem życiowym. Z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tej wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy. Podstawą ustalenia, czy na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy. Operat ten jest dowodem i podlega ocenie organu administracji, jak każdy dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym. Operat szacunkowy może więc być podstawą ustaleń faktycznych, jeśli jest sporządzony prawidłowo. Analiza treści operatów szacunkowych, które były podstawą ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji w przedmiotowej sprawie, pozwala stwierdzić, że nie spełniają one tego kryterium. Z treści operatów wynika, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości zastosował podejście porównawcze a w ramach tego podejścia metodę korygowanej ceny średniej. Metoda ta, opisując ją w największym skrócie, polega na zgromadzeniu przez rzeczoznawcę kilkunastu transakcji nieruchomościami porównywalnymi. Ceny z tych transakcji są sumowane i obliczana jest cena średnia, która następnie jest korygowana w oparciu o różne współczynniki. Jeśli rzeczoznawca nie jest w stanie uzyskać danych o kilkunastu transakcjach nieruchomościami podobnymi, gdyż transakcji tego rodzaju nieruchomościami było na rynku mało, to powinien zastosować inną metodę wyceny. W podejściu porównawczym możliwe jest dokonanie wyceny nie tylko metodą korygowania ceny średniej, ale także metodą porównywania parami. Przy wycenie metodą porównywania parami wystarczy posiadanie od 3 do 5 transakcji. W tej metodzie ceny z poszczególnych transakcji są korygowane o różnego rodzaju współczynniki, a następnie w oparciu o tak skorygowane ceny ustalana jest wartość nieruchomości. Wybór metody wyceny należy oczywiście do rzeczoznawcy i nie można rzeczoznawcy metody tej narzucić. Należy jednak zaznaczyć, że jeśli rzeczoznawca dokonuje wyceny nieruchomości przed zmianą planu metodą porównywania parami, to tą samą metodą powinien również wycenić nieruchomość po zmianie planu. Tylko wówczas wyceny będą ze sobą porównywalne. Wyniki wyceny różnymi metodami różnią się bowiem między sobą, gdyż metody te nie mają identycznej dokładności. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca sporządzający operaty szacunkowe ustalił wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu posługując się metodą porównywania parami zaś ustalając wartość nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykorzystał metodę korygowanej ceny średniej (pkt 7.3). Takie postępowanie uznać należy, zdaniem Sądu, za błędne. Rzeczoznawca powinien zdecydować się na przyjęcie jednej z metod i jedną metodą wycenić wartość nieruchomości zarówno przed uchwaleniem miejscowego planu jak i po jego uchwaleniu. Kolejnym istotną wątpliwością, jaka pojawia się w związku z dokonaną wyceną jest brak aktualizacji cen transakcyjnych na dzień dokonania wyceny. Ceny nieruchomości mogą w pewnym okresie rosnąć maleć lub nie ulegać zmianie. Jeśli ceny rosną lub maleją rzeczoznawca winien dokonać ich aktualizacji na dzień wyceny. Wycena nieruchomości dokonana została na dzień 9 kwietnia 2013 roku. Dokonując wyceny metodą korygowanej ceny średniej rzeczoznawca wykorzystał transakcje, które miały miejsce ponad rok przed dniem, na który dokonana została wycena (pkt 8.2 operatu). Odnośnie do ustalenia trendu czasowego autor operatów stwierdził, że analizą objęto okres od października 2011 roku do czerwca 2013 roku i w tym okresie rynek zachowywał się w sposób zrównoważony. W oparciu o tego rodzaju zapis nie sposób uzyskać jakikolwiek przydatnej informacji. Co to znaczy, że "rynek zachowuje się w sposób zrównoważony"? Czy oznacza to, że we wskazanym przez rzeczoznawcę okresie ceny pozostały na tym samym poziomie, czy też oznacza to, że następował ich stały, stabilny wzrost lub spadek. Aktualizacja cen ma istotny wpływ na wynik wyceny. Jeśli w okresie pomiędzy dniem transakcji, a dniem wyceny ceny nieruchomości rosły lub malały, to niedokonanie aktualizacji cen powoduje zniekształcenie wyniku wyceny. Jeśli rzeczoznawca uważa, że nie należy dokonywać aktualizacji cen transakcyjnych, gdyż ceny nieruchomości były na stałym poziomie lub czyni tak z innych powodów, to powinien wyjaśnić to w treści operatu szacunkowego. Tymczasem w niniejszej sprawie rzeczoznawca unika takiego jednoznacznego wskazania ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że "rynek zachowuje się w sposób zrównoważony", które to stwierdzenie uznać należy jedynie za pozór wyjaśnienia przyczyn zaniechania aktualizacji cen. Zwrócić należy uwagę również na kolejną istotną kwestię mającą znaczenie dla oceny przydatności dowodowej operatów szacunkowych. Działki o nr ew. [...] o pow. 0,2633 ha i o nr ew. [...] o pow. 0,1234 ha powstały na skutek podziału działki o nr ew. [....] o powierzchni 9855 m2. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. dla miejscowości L. został uchwalony w dniu [...] kwietnia 2011 r. uchwałą Nr [...]. Plan ten zaczął obowiązywać od dnia [...] lipca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2011 r. Nr [...], poz. [...]). Podział działki o nr ew. [...] zatwierdzony został ostateczną decyzją Burmistrza W. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Informacja o tym znajduje się w aktach notarialnych załączonych do operatów szacunkowych. Okoliczność ta powinna tym samym być wzięta pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości. Organ administracji powinien więc ustalić wartość nieruchomości o powierzchni 9855 m2 przed zmianą planu oraz wartość nieruchomości o takiej samej powierzchni po zmianie planu. Tylko w takim przypadku wyeliminowany zostanie wpływ podziału nieruchomości na wzrost lub spadek jej wartości. Wysokości opłaty planistycznej w związku ze zbyciem wydzielonych już działek będzie różnicą wyniku pomnożenia ich powierzchni przez wartość metra kwadratowego nieruchomości sprzed uchwalenia planu oraz wartość metra kwadratowego nieruchomości po uchwaleniu planu. Jak to zostało już wyżej wskazane wartość metra kwadratowego nieruchomości po uchwaleniu planu musi być jednak ustalona tak jakby podział nie został dokonany. Na dokonanie prawidłowej wyceny nieruchomości zasadniczy wpływ ma właściwy dobór nieruchomości, które będą stanowiły podstawę do dokonania tej wyceny. Muszą to być nieruchomości podobne, a jednym z kryteriów tego podobieństwa jest powierzchnia. Analiza pkt 8.1 i 8.2 operatów szacunkowych, zdaniem Sądu, pozwala stwierdzić, że wymóg ten nie został spełniony. Działka o nr ew. [...] miała powierzchnię 9 855 m2. W przypadku obliczania wartości nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu tylko nieruchomości oznaczone liczbą porządkową 1 (11 000 m2) i 3 (6300 m2) mają powierzchnię podobną do powierzchni działki o nr ew. [...] - pkt 8.1 operatów. Co więcej z treści operatów wynika, że rzeczoznawca nie dokonywał wyceny pierwotnie istniejącej działki o nr ew. [...] o powierzchni 9 855 m2 tylko już wydzielonych działek o nr ew. [...] i [...]. Analogiczna sytuacja ma miejsce przy ustalaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu. Nie dokonano wyceny działki o nr ew. [...] o powierzchni 9 855 m2 (przy założeniu, tak jakby nie została ona podzielona), tylko wyceny już wydzielonych działek o nr ew. [...] o pow. 0,2633 ha i o nr ew. [...] o pow. 0,1234 ha dobierając do nich nieruchomości porównawcze o zbliżonych powierzchniach (od 944 m2 do 1597 m2). Ponownie, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że takie postępowaniu uznać należy za błędne, gdyż nie eliminuje wpływu na ewentualny wzrost wartości nieruchomości jej podziału dokonanego po uchwaleniu miejscowego planu. W ocenie Sądu, powyższe uchybienia powodują, iż operaty szacunkowe, na podstawie, których ustalono wzrost wartości nieruchomości, nie są dowodem przydatnym do dokonania tego ustalenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny bądź zażądać od rzeczoznawcy usunięcia wskazanych wyżej uchybień lub uzyskać nowe operaty szacunkowe zawierające określenie wzrostu wartości nieruchomości, który nie będzie obarczony tymi uchybieniami Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu pozbawienia skarżącego czynnego udziału w sprawie uznać należy, że jest on pozbawiony podstaw. Skarżący został powiadomiony o możliwości zapoznania się materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ I instancji w ciągu 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Organ administracji wydał decyzję po upływie tego terminu. Skarżący rzeczywiście przed wydaniem decyzji nie miał możliwości złożenia wniosków dowodowych ale też wniosków takich nie zamierzał w sprawie składać. Gdyby skarżący rzeczywiście chciał złożyć wnioski dowodowe, to w odwołaniu miał możliwość wskazania, o jakie dowody postępowanie powinno być uzupełnione. Tymczasem jak wynika z treści odwołania skarżący nie podnosił zarzutu nieuzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Także w skardze do Sądu argumenty skarżącego w tej kwestii sprowadzają się do stwierdzenia "co by było, gdyby" np. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Bezsporne jest jednak, że wniosek taki nie został złożony i rozważanie, co by się stało, gdyby skarżący wystąpił o uzupełnienie materiału dowodowego jest zbędne. Zarzutu, że organ administracji pozbawił skarżącego możliwości złożenia wniosków dowodowych, których skarżący jak wynika z okoliczności sprawy i tak nie zamierzał składać, w ocenie Sądu, jest zarzutem, którego merytoryczna ocen jest niemożliwa. Odnośnie do zarzutu niewykazania związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wzrostem wartości nieruchomości stwierdzić należy, że przed uzupełnieniem materiału dowodowego przez organy administracji ocena tego zarzutu jest przedwczesna. Zdaniem Sądu możliwe jest odniesienie się jedynie do tych argumentów skarżącego, które nie są związane ze wskazaniami Sądu dla organów administracji. Po pierwsze stwierdzać należy, że ustalenie związku przyczynowego między uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje na podstawie operatu szacunkowego. Metodologia, w tym dobór przez biegłego transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości sprzed uchwalenia planu i po jego uchwaleniu, skutkuje wyeliminowaniem innych przyczyn wzrostu wartości nieruchomości, o ile oczywiście w wyniku wyceny okaże się, że wartość nieruchomości wzrosła. Wbrew twierdzeniom skarżącego, gmina może pobrać opłatę planistyczną także od części nieruchomości. Taka sytuacja może nastąpić wówczas, gdy zbywana jest tylko część nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie do kwestii wpływu na wartość nieruchomości faktu obciążenia ich służebnością stwierdzić należy, że rzeczoznawca uwzględnił tę okoliczność dokonując ustalenia wartości nieruchomości, co wynika wprost treści operatu szacunkowego (str. 18 operatu szacunkowego dotyczącego działki o nr ew. [...]). Wzrost wartości działki może nastąpić "również" z powodu wykonania przez gminę dróg, a nie jak twierdzi skarżący "dopiero" po wykonaniu ich przez gminę. Wzrost wartości nieruchomości z powodu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawą do żądania uiszczenia opłaty planistycznej. Realizacja infrastruktury, która powoduje wzrost wartości nieruchomości jest natomiast podstawą do żądania uiszczenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 j.t. ze zm.). Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzekł jak w sentencji wyroku.