IV SA/Wa 322/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.),, asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego K. W. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. ustalającej odszkodowanie dla p. K. W. za straty spowodowane w plonach w latach 1995 – 1997. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Środowiska przywołał, jako podstawę stwierdzenia nieważności wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Minister dokonując oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania przez Wojewodę [...] w przedmiocie odszkodowania w 2004 r. wskazał, iż nie wynikało z niego, aby przyczyną wystąpienia szkód było ujemne oddziaływanie zbiornika retencyjnego J.. W szczególności nie mogło to wynikać, zdaniem Ministra, z przywoływanych w zakwestionowanej decyzji ekspertyz, które nie potwierdzały, iż jedynym źródłem podtopień jest oddziaływanie zbiornika, ani z zeznań świadków, które jedynie potwierdzały fakt podtopień nie zaś ich źródło. Minister zaprezentował także odmienną ocenę wydarzeń, jakie nastąpiły po 1997 roku wskazując, iż fakt przeprowadzenia późniejszych robót regulacyjnych wcale nie potwierdza faktu, iż podmiot piętrzący wody (obecnie – Regionalna Dyrekcja Gospodarki Wodnej) był odpowiedzialny za podtapianie gruntów. W tej sytuacji organem właściwym do orzekania w przedmiocie odszkodowania w związku z podtapianiem gruntów nie był Wojewoda [...] , jak właściwy w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego piętrzenia wód w zbiorniku J., w myśl art. 186 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), lecz organ właściwy z uwagi na teren położenia nieruchomości. W skardze na tę decyzję Ministra Środowiska, skarżący K. W. zarzucił, iż ustalenia organu orzekającego w sprawie są nie trafne, gdyż twierdzenie, iż zasięg oddziaływania zbiornika nie obejmował gruntów skarżącego jest dowolne, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, zdaniem Skarżącego, oddziaływanie zbiornika na jego grunty. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena, czy określone rozstrzygniecie dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną, a w szczególności nie jest konieczne dokonywanie w tym celu ustaleń faktycznych, czy też ponowna ocena zebranego materiału dowodowego. W rozpatrywanej sprawie Minister stwierdził nieważność decyzji w odszkodowania wskazując, iż wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W sprawie orzekał bowiem Wojewoda [...] , jako właściwy, gdyby szkody powstały w związku z oddziaływaniem zbiornika retencyjnego J.. Skoro, zdaniem Ministra, przyczyną szkód nie było oddziaływanie zbiornika, w sprawie powinien orzekać inny organ. Przywołana podstawa nieważności jest wadliwa. Przedmiotem oceny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowanie wyznaczone ramami decyzji, której legalność jest oceniana w trybie nieważności. Z treści decyzji Wojewody [...] z 2004 r., zarówno w jej części wstępnej (patrz odesłanie do treści wniosku "w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ujemnego oddziaływania zbiornika retencyjnego J."), jak i z jej uzasadnienia wynika, iż postępowanie było prowadzone w przedmiocie skutków oddziaływania konkretnego zbiornika. Stąd mylne jest twierdzenie, jakoby w sprawie orzekał nie właściwy organ, skoro poza sporem była kwestia, iż właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego odnośnie zbiornika był Wojewoda [...] . Odrębną kwestią jest natomiast okoliczność, czy trafnie przyjęto jakoby oddziaływanie takie występowało, co stanowiło podstawę orzekania o odszkodowaniu. W rozpoznawanej sprawie nie można więc uznać, iż w przedmiocie odszkodowania orzekał organ niewłaściwy, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Stąd przytoczona podstawa nieważności jest wadliwa. Nie można pominąć jednak, iż samo przytoczenie niewłaściwej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji nie mogłoby prowadzić do jej wyeliminowania z obrotu, o ile organ w ramach postępowania administracyjnego wykazałby, iż w istocie decyzja dotknięta jest inną z wad wskazanych w art. 156 §. 1 K.p.a. Bowiem przytoczenie niewłaściwej podstawy prawnej stanowi naruszenie przepisów postępowania istotne wyłącznie, gdy mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Wobec tego, analizując treść zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska, skoro wskazano w niej, iż mylne były ustalenia Wojewody, jakoby potopienia gruntów powstały w wyniku oddziaływania zbiornika retencyjnego, Sąd rozważył dodatkowo, czy organ orzekający w sprawie, mylnie przywołując treść art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., nie wykazał przesłanki nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jaką jest rażące naruszenie prawa. Jednak i w tym zakresie nie można uznać aby organ orzekający ustalił wystąpienie kwalifikowanej wady decyzji, która mogłaby stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Trzeba tu mieć na względzie następujące uwarunkowania. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, iż przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dotyczy to również przesłanki stwierdzenia nieważności, jaką jest rażące naruszenie prawa (wskazany art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki stwierdzenia nieważności jest ustalenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi faktami. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] wydając decyzję w przedmiocie odszkodowania dokonał szerokiej i stosunkowo szczegółowej oceny materiału dowodowego. W szczególności, oceniając sporządzone oceny i fachowe opinie wskazał, iż są one rozbieżne. Jednocześnie wyjaśnił w treści uzasadnienia, dlaczego jedne z nich uznał za wiarygodne (oznaczone w decyzji na str. 2 nr 1 i 3) natomiast dlaczego pozostałe uznał za nie przydatne do dokonania ustaleń. Kwestionując materiały dowodowe, których treść nie potwierdzała aby podtapianie gruntów skarżącego było wynikiem oddziaływania zbiornika, dokonał krytycznej analizy treści tych dokumentów z punktu widzenia możliwości ustalenia stanu faktycznego istotnego w sprawie oraz powołał się m.in. na okoliczności faktyczne, takie jak chronologiczny związek podtapiania gruntów z etapami napełniania zbiornika. Należy ponownie podkreślić, iż przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem określonej decyzji ostatecznej, lecz wyłącznie ustalenie, czy decyzja ta jest dotknięta kwalifikowana wadą prawną. W rozpatrywanym przypadku jedynie stwierdzenie oczywistej sprzeczności zgromadzonego materiału dowodowego z ustaleniami przyjętymi w rozstrzygnięciu mógłby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Sprzeczność taka mogłaby polegać na całkowitym pominięciu określonych elementów materiału dowodowego lub interpretacji ich w oczywistej sprzeczności z ich treścią. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający w przedmiocie nieważności nie wykazał dotąd takiej oczywistej sprzeczności. Wskazał jedynie na inną możliwą, nie wykluczone bardziej trafną, możliwość oceny materiału dowodowego. Nie można podzielić stanowiska Ministra, jakoby z samego faktu, iż przywoływane opinie potwierdzające fakt podtapiania gruntów w związku z eksploatacją zbiornika, wskazywały na kumulację także innych czynników, które mogły wpływać na podtopienia gruntów wynikała wadliwość ustaleń Wojewody. Fakt ten nie podważał w sposób oczywisty możliwości przyjęcia konstatacji, iż, pomimo nałożenia wielu czynników, ostatecznie powodem przesądzającym o powstaniu szkody było właśnie funkcjonowanie zbiornika retencyjnego. Okolicznością wykluczającą przyznanie odszkodowania nie jest także istnienie innych opinii i opracowań, których autorzy uznają, iż oddziaływanie zbiornika nie obejmowało gruntów skarżącego, skoro Wojewoda w decyzji wskazał dlaczego uznał je za nie miarodajne. Wobec błędnego przyjęcia, iż decyzja Wojewody [...] w przedmiocie odszkodowania została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie, przy równoczesnym nie wykazaniu, aby decyzja ta dotknięta była wadą rażącego naruszenia, prawa trzeba uznać, iż zaskarżona decyzja w przedmiocie nieważności została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności tj. art. 156 §. 1 pkt 1 K.p.a. jak i w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem decyzji w zakresie art. 7, 77 K.p.a., jeżeli chodzi o ewentualne wystąpienie przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak wykazania w świetle dotychczas przywołanych okoliczności, iż decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w kontekście oczywistej sprzeczności zgromadzonego przed jej wydaniem materiału dowodowego, z dokonanym rozstrzygnięciem oznacza, iż zaskarżona decyzja jest przedwczesna. Stwierdzenie przez Sąd naruszania przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższych okoliczności Sąd nie ustosunkował się do zarzutów skargi dotyczących wadliwego ustalenia przez Ministra Środowiska, iż szkody na gruntach skarżącego nie wynikały z oddziaływania zbiornika retencyjnego J. w latach 1995-1997, gdyż zagadnienie to nie mogło być przedmiotem postępowania nieważnościowego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Jego przedmiot ogranicza się do ustalenia, czy decyzja Wojewody dotknięta jest wadą kwalifikowaną, której ustalenie musi prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrując wniosek Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, wszczętej na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., Minister Środowiska, uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, co od rozważanych dotąd, w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zarzutów względem legalności decyzji Wojewody [...] z 2004 roku.