IV SA/Wa 323/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi H. G. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej projektowanej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] na działce nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt. I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Rady Miejskiej w T. na rzecz skarżącej H. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Rada Miejska w T. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy T. (obszar administracyjny granic miasta), która została poprzedzona uchwałą Rady Miejskiej w T. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (obszar administracyjny granic miasta). Procedura planistyczna została oparta o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717). Po opublikowaniu uchwały z dnia [...] lipca 2007 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] października 2007 r., pismem z dnia 25 listopada 2008 r. H. G., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591) skierowała do Rady Miejskiej w T. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu podniosła, iż jest właścicielką działki nr [...] położonej w T. przy ul. [...]. Działka ta, dotychczas rolna, została, w zaskarżonym planie, przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, o co skarżąca nigdy nie wnosiła. Zarzuciła, że ustalenia planu naruszają jej interes prawny, albowiem przewidują lokalizację dróg dojazdowych na działce nr [...], z których jedna skręca w prawo i na długości 230 m przebiega całą szerokością kosztem działki [...], w sposób całkowicie oszczędzający działkę sąsiednią. Sieć dróg zajmuje ok. 5500 m- działki skarżącej, co stanowi ok. 25% całkowitej jej powierzchni. Dla porównania skarżąca wskazała, iż udział dróg w sąsiednich działkach wynosi po prawej stronie 2,5%, a po lewej 11%. Drogi na działce skarżącej mają liczne zakręty, co spowoduje, że wydzielone działki będą trudne do zagospodarowania, a co za tym idzie mniej atrakcyjne cenowo. W rezultacie właściciel działki leżącej po prawej stronie może praktycznie całą jej powierzchnię przeznaczyć na place budowlane, a skarżąca zobowiązana jest do zapewnienia dojazdów do tych działek. Na gruncie skarżącej powstałaby sieć dróg gminnych i pozostałyby ścinki działek budowlanych. W ocenie skarżącej naruszone zostały zasady wynikające z Konstytucji RP tj. zasada równości i proporcjonalności. Skarżąca wniosła o zmianę ustaleń planu i wytyczenie układu dróg tak, aby obciążenia dla wspólnego interesu były dla wszystkich równomierne, a przez to sprawiedliwe społecznie, prawnie i ekonomicznie. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w T., pismem z dnia 12 grudnia 2008 r. poinformowała, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza prawa własności do nieruchomości skarżącej. Dodatkowo podniesiono, że w toku procedury planistycznej skarżąca nie złożyła żadnych uwag do projektu planu. Pismo skarżącej stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, organ uznał za wniosek do ewentualnej zmiany planu w przyszłości. Wobec nieuwzględnienia przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca H. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. (obszar administracyjny granic miasta). W uzasadnieniu skargi powtórzyła zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto podniosła, iż zaplanowane drogi są jedynie drogami lokalnymi, nie łączą się z żadną istotną drogą w mieście i mają jedynie na celu zapewnienie dojazdów do działek budowlanych, które mogłyby być w przyszłości wydzielone na tym terenie. Ustalenia planu, w ocenie skarżącej, wymagają ponoszenia największych kosztów od niej tj. od osoby nie zainteresowanej zmianą przeznaczenia gruntów, a oszczędzają grunty należące do osób, którym na zmianie przeznaczenia zależało. Działka leżąca po prawej stronie ma szerokość 30 m i można było zaplanować drogę biegnącą wzdłuż niej, kosztem tej działki, co pozwoliłoby na użytkowanie przez skarżącą nieruchomości w dotychczasowy sposób. Skarżąca podkreśliła w skardze, że ustalenia planu naruszają zasady równości i proporcjonalności wynikające z Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w T. powtórzyła swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 12 grudnia 2008 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2009 r. skarżąca wyjaśniła, iż jej działka nr [...] ma powierzchnię [...] hektara. Na jej działce plan przewiduje realizację 4 dróg dojazdowych, a oprócz tego poszerzenie istniejącej już drogi kosztem tejże samej działki. Przylegająca do jej działki, sąsiednia działka znajdująca się w obszarze oznaczonym symbolem B13 MN ma powierzchnię [...] hektara. W poprzednim planie działka ta była już przewidziana pod zabudowę mieszkaniową, a jedynie drogi nie zostały wytyczone, albowiem skarżąca nie zgodziła się na lokalizację dróg na swojej działce (złożyła zarzut). Skarżąca zakwestionowała ustalenia planu dotyczące zaprojektowanej drogi oznaczonej na rysunku planu symbolem 108 KD-D w szczególności na odcinku przylegającym do sąsiedniej działki. Według skarżącej powinna być ona poprowadzona kosztem obszaru obu sąsiadujących działek bowiem jedynie droga oznaczona symbolem 112 KD-D na niewielkim odcinku (30 m) jest zlokalizowana na działce sąsiedniej. Odcinek projektowanej drogi, który kwestionuje ma długość ok. 230 m i szerokość 10 m. Sprawiedliwym i lepszym rozwiązaniem, w ocenie skarżącej, byłoby poprowadzenie drogi 108 KD-D kosztem obu działek wzdłuż całej długości jej działki co umożliwiłoby likwidację zakoli i zapewniło lepszy dojazd do części działki [...] usytuowanej przy drodze 106 KD-D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Mając powyższe uregulowania na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem prawa. Na wstępie podkreślić należy, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia przyznanego w art. 3 powołanej ustawy gmina nie może wykonywać jednak dowolnie. Wszelkie ograniczenia korzystania z nieruchomości przez właściciela podlegają zasadzie proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W niniejszej sprawie owe ograniczenia okazały się naruszające zasadę proporcjonalności i stanowiły, zdaniem Sądu, przekroczenie władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, Gmina nie rozważyła dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy i nie wykazała, że przyjęte w planie ustalenia w zakresie projektowanych dróg na działce [...] są jedynie możliwe do realizacji i uwzględniają interesy wszystkich zainteresowanych właścicieli. Przyjęte w zaskarżonej uchwale ustalenia ograniczają w znaczny sposób korzystanie przez skarżącą z działki nr [...] wbrew przywołanej zasadzie proporcjonalności. Świadczy o tym fakt zaprojektowania drogi 108 KD-D w całej jej długości na odcinku graniczącym z działką sąsiednią wyłącznie na gruncie skarżącej. W konfiguracji działek na omawianym terenie nie sposób przyjąć, iż takie rozwiązanie uwzględnia zasadę proporcjonalności i słuszne interesy obu stron. Z wyjaśnień skarżącej i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., wynika, iż działka skarżącej od strony projektowanej drogi 108 KD-D graniczy z działką nr [...] o powierzchni [...] hektara. Lokalizacja drogi kosztem obu działek nie pozbawi działki sąsiedniej waloru działki budowlanej. Plan przewiduje wprawdzie także ingerencję w tę działkę ale w niewielkim zakresie w odniesieniu do drogi 112 KD-D. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności na potrzebny interesu publicznego, wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłyby osiągnąć pożądany efekt, przy możliwe najmniej dotkliwych dla zainteresowanych, skutkach. Zauważyć również należy, iż zaskarżony plan zakłada lokalizację na działce skarżącej jeszcze innych, czterech dróg dojazdowych do działek na tym obszarze przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, co do których skarżąca nie zgłasza zarzutów. Nie jest do zaakceptowania rozwiązanie, które dopuszcza zaprojektowanie drogi dojazdowej 108 KD-D kosztem jedynie działki skarżącej, bez proporcjonalnego obciążenia działek sąsiednich. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż proponowane przez skarżącą rozwiązanie komunikacyjne jest możliwe, a biorąc pod uwagę zasadę wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wręcz pożądane. W tych okolicznościach Sąd stwierdził takie naruszenia prawa, które muszą skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lipca 2007 r. w części dotyczącej projektowanej drogi 108 KD-D na działce nr [...]. Jednocześnie Sąd badając legalność uchwały z dnia [...] lipca 2007 r. nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Odnosząc się natomiast do stanowiska organu dotyczącego okoliczności, iż skarżąca nie składała uwag w trakcie trwania procedury planistycznej, wskazać należy, iż ta okoliczności nie pozbawia skarżącej uprawnienia do zaskarżenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po jego uchwaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. W punkcie II orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tejże ustawy.