IV SA/Wa 3254/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. Z., M. S., T. S. i A. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz R. Z., M. S., T. S. i A. S. solidarnie kwotę 548 (pięćset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. nakazuje ściągnąć od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwustu) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej zwanej "k.p.a.", utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...] orzekającego o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...], [...], [...] i [...], o powierzchni 0,7790 ha, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] tom [...], karta [...] i tom [...] karta [...], stanowiącej własność Z. S. - w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] o powierzchni 0,7790 ha, oznaczonej jako parcele nr [...], [...], [...], [...], wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] tom [...] karta [...] i tom [...] karta [...], stanowiącej własność Z. S., za odszkodowaniem w kwocie 14.801 zł. Decyzją z dnia [...] marca 1960 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy orzeczenie z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, a w części dotyczącej odszkodowania odroczyła wydanie decyzji. Decyzją z dnia [...] września 1960 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych zmieniła ww. orzeczenie z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej odszkodowania, w ten sposób, że za wywłaszczony grunt budowlany ustaliła odszkodowanie na kwotę 29.000 zł. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. D. S., R. Z. oraz M. S., będący spadkobiercami Z. S., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej przyznania i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. zmieniającej powyższe orzeczenie w zakresie wysokości przyznanego odszkodowania. W dniu [...] lipca 2014 r. do postepowania przystąpił jako wnioskodawca A. S., będący również spadkobiercą Z. S.. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] lipca 1959 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz decyzji z dnia [...] września 1960 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją złożyli M. S., R. Z., D. S. oraz A. S. zarzucając naruszenie art. 107 § 2, art. 8 oraz art. 80 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2627/16, uchylił powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. wskazując m.in. na konieczność przeprowadzenia dokładnych ustaleń faktycznych co do tego, czy treść znajdujących się w aktach dokumentów pozwala na stwierdzenie, że grunt był użytkowany rolniczo, czy też nie. Rozpatrując ponownie wniosek Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2015 r. Minister wskazał, że mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznane odszkodowanie należało ocenić w aspekcie zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą wywłaszczeniową" oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania. Odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania Minister wyjaśnił, że ze znajdującego się w aktach archiwalnych sprawy protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, która odbyła się w dniu [...] listopada 1958 r., wynika, że właściciel nieruchomości – Z. S. oświadczył, że nie wnosi sprzeciwu odnośnie odstąpienia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz wniósł o ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt jak za grunt budowlany. W rozprawie tej nie wziął udziału biegły, a elaborat szacunkowy został sporządzony po przeprowadzeniu rozprawy, co stanowi naruszenie art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej. Odnosząc się do zarzutu braku udziału biegłych na rozprawie organ podniósł, że z treści art. 21 ww. ustawy wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Podkreślić jednak należy, że biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym poprzez sporządzenie wycen i szacunków. W przedmiotowej sprawie opinię szacunkową, dotyczącą wyceny przedmiotowej nieruchomości na potrzeby postępowania pierwszoinstancyjnego sporządził w dniu [...] marca 1959 r. rzeczoznawca Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] – A. R.. W wyniku złożenia odwołania przez Z. S., Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych przeprowadziła postępowanie, w wyniku którego ustalono, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] wymierzyło podatek od nieruchomości Z. S. za posiadany grunt, co potwierdzało, że przedmiotowa nieruchomość jest gruntem budowlanym, bowiem w myśl art. 5 dekretu z dnia 20 maja 1955 r. o niektórych podatkach i opłatach terenowych (Dz. U. z 1955 r. Nr 21, poz. 136 ze zm.) podatkowi od nieruchomości nie podlegały grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. W związku z tym faktem, organ odwoławczy powołał kolejnego biegłego celem sporządzenia stosownego operatu szacunkowego. Wobec powyższego w dniu [...] maja 1960 r. została sporządzona nowa opinia szacunkowa przez mgr inż. Z. R. - rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], przy czym przyjęto, iż wywłaszczony grunt jest gruntem budowlanym. Operat ten stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania decyzją z dnia [...] września 1960 r. Realizując wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r. w zakresie oceny opinii biegłego rzeczoznawcy sporządzonej w dniu [...] maja 1960 r Minister podkreślił, iż organ jest uprawniony do weryfikowania opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Po przeanalizowaniu ww. operatu Minister stwierdził, iż biegły zastosował przy wyliczeniu przedmiotowego odszkodowania prawidłowo obowiązujące ówcześnie przepisy prawa. Jak wynika z akt archiwalnych sprawy, zgodnie z ustaleniami biegłego rzeczoznawcy wywłaszczony grunt stanowił grunt budowlany, gdyż podlegał podatkowi od nieruchomości, o czym świadczy między innymi znajdujące się w aktach zaświadczenie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Referat Finansowy z dnia [...] października 1959 r. Ponadto zdaniem Ministra odszkodowanie nie mogło zostać przyznane w oparciu o art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki tej normy prawnej. Warunkiem zastosowania ww. przepisu było bowiem spełnienie łącznie trzech przesłanek: wyceniany grunt powinien być gruntem budowlanym położonym w mieście lub osiedlu podlegającym podatkowi od nieruchomości, użytkowanym na cele uprawy rolnej, a użytkowanie to musiało mieć miejsce w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Dokumenty znajdujące się w aktach archiwalnych sprawy wskazują na rolnicze użytkowanie wywłaszczonego gruntu. Zarówno w piśmie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1958 r., protokole z ustalania lokalizacji z dnia [...] marca 1958 r., jak i we wniosku wywłaszczeniowym z dnia [...] grudnia 1958 r. zaznaczono, iż działka była użytkowana rolniczo, jednakże żaden z tych dokumentów nie wskazuje, iż użytkowanie to miało miejsce w okresie ostatnich trzech lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Organ zwrócił również uwagę, iż zgodnie z treścią art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie powinno było odpowiadać pięciokrotnej wartości przeciętnego rocznego przychodu z ostatnich trzech lat. Natomiast jak wynika z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej właściciel nieruchomości – Z. S. zeznał, iż nieruchomość ta użytkowana była rolniczo, jednakże teren ten dzierżawił teściowi. Oznacza to, iż przychód z ewentualnego uprawiania terenu czerpał teść właściciela, nie zaś on sam. W opinii szacunkowej z dnia [...] maja 1960 r. biegły rzeczoznawca ustalił, iż w przypadku nieruchomości odszkodowanie należało ustalić na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej, nie zaś na podstawie art. 8 ust. 7 tej ustawy. Biegły rzeczoznawca pochodził z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], a zatem był osobą uprawnioną do sporządzenia opinii, posiadająca wiedzę specjalistyczną oraz opierającą się na ówcześnie obowiązujących przepisach prawa. Wobec powyższego zdaniem organu nie ma zatem podstaw, by podważać wartość dowodową ww. opinii w oparciu o zasady wynikające z art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Natomiast odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia drugiej rozprawy, Minister wskazał, że przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji z dnia [...] września 1960 r. nie nakładały na organ odwoławczy obowiązku ponownego przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Tym samym czynności dokonane przed zmianą decyzji orzekającej o odszkodowaniu pozostawały w mocy i organ nie musiał po raz kolejny przeprowadzać całej procedury wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, tym bardziej że zapadła decyzja, która w całości uwzględniała zarzuty odwołującego. Za bezzasadny organ uznał także zarzut, iż rzeczywista powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości wynosiła 8.940 m. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Sądu zawartym w ww. wyroku wobec braku zakwestionowania przez skarżących decyzji w zakresie wywłaszczenia, brak jest możliwości kwestionowania odszkodowania jako przyznanego za grunt o zbyt małej powierzchni. Reasumując Minister stwierdził, że badane orzeczenia nie są obarczone wadą powodującą ich nieważność na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję R. Z., M. S., T. S. i A. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili zaskarżonej decyzji: 1) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wnikliwej analizy oceny okoliczności sprawy, w związku z naruszeniem art. 8 ust. 7 i art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, 2) rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § pkt 2 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej tj. D. S., który zmarł w dniu [...] sierpnia 2018 r., 3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez pominięcia aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w toku postępowania odszkodowawczego. Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych. Do skargi dołączony został odpis skrócony aktu zgonu D. S., który zmarł [...] sierpnia 2018 r. W dniu [...] lutego 2019 r. do akt wpłynął Akt Poświadczenia Dziedziczenia Rep. A nr [...], z którego wynika, że spadek po A. S. zmarłym [...] października 2016 r. dziedziczą na podstawie ustawy T. S. (żona) i A. S. (syn). W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego determinowana jest posiadaniem przymiotu zdolności prawnej, która – co do zasady – winna być oceniana według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Nie może także budzić zastrzeżeń, że zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji. Decyzja wydana w takiej sytuacji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (zob. Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, OSPiKA 1984, poz. 108). Wskazanie zatem w decyzji jako strony postępowania osoby zmarłej, której zdolność prawna (możliwość bycia podmiotem praw i obowiązków w sferze prawa cywilnego i administracyjnego) ustała z chwilą śmierci powoduje, iż decyzja taka jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy również podkreślić, iż na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja z [...] września 2018 r. została skierowana do D. S., który zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] lipca 2016 r. Repertorium A Nr [...], nadesłanym przez pełnomocnika skarżących do akt sprawy, zmarł [...] października 2015 r. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji skierowane zatem zostało do osoby zmarłej. Sąd wskazuje, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji w stosunku do takiej osoby ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. (zob.: wyroki NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83; z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01; z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06; z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1429/08; z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2883/17). Tym samym, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wskazano decyzja skierowana została do osoby nieżyjącej, która w chwili jego wydawania nie miała już przymiotu strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 k.p.a.). Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze względu na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), Sąd odstąpił od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. W punkcie 2. sentencji Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę 548 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw w kwocie 68 zł. Natomiast orzekając w punkcie 3. wyroku o nakazaniu ściągnięcia od Ministra Inwestycji i Rozwoju należnej opłaty sądowej, Sąd działał na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, iż w toku postępowania sądowego skarżący nie uiścili należnego wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, zaś uwzględnienie skargi powoduje obowiązek poniesienia kosztów postępowania przez organ.