IV SA/Wa 327/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...]` grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowego na parterze budynku mieszkalno - usługowego na lokal gastronomiczny na działce ew. nr [...] położonej przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z wymogów, jaki stawia powołany przepis jest by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowanie się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa). Ma to na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej. Ponadto Kolegium wskazało, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć każdą działką, jaka znajduje się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając planowane zamierzenie inwestycyjne Kolegium uznało, iż spełnia ono wygania jakie stawia art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, bowiem jest ono zlokalizowane przy ul. [...] w S., gdzie oprócz zabudowy mieszkaniowej występuje zabudowa usługowa - w tym usługi z zakresu gastronomii. Nadto Kolegium wskazało, iż przedmiotem oceny postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą być zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie oceniana ewentualna uciążliwość inwestycji, czy też ewentualny Sygn. akt IV SAM/a 327/09 spadek atrakcyjności lub wartości działki. Kolegium podało także, że określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych nie jest tożsame z ich zapewnieniem, bowiem organ orzekający w tej sprawie określił jedynie wymagania w zakresie ilości miejsc parkingowych niezbędnych dla planowanej inwestycji opierając się na ustaleniach poczynionych w tym zakresie przez urbanistę, który sporządza projekt decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 1, 2 , 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 6, 7 w zw. z art. 77, art. 8 Kpa - poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Spółdzielnia podniosła, iż organy administracji wpływając na gospodarkę przestrzenną, poprzez wydawanie określonych decyzji zobowiązane są uwzględniać stanowisko członków spółdzielni tworzących wspólnotę osiedlową. Przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy mieć na uwadze interes publiczny - zdefiniowany w art. 2 pkt 4 powołanej ustawy jako cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Wobec tego zdaniem skarżącej Spółdzielni mieszkańcy Osiedla K. mają uzasadniony interes prawny, zmierzający do ochrony ich słusznych praw i zapewnienia ładu publicznego. Za pogląd błędny uważa Spółdzielnia skoncentrowanie się przez organy orzekające w sprawie jedynie na spełnieniu przesłanek z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z pominięciem przepisów art. 1 i 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącej organy przy ocenie stanu faktycznego i prawnego wzięły pod uwagę interesy tylko jednej ze stron, naruszając Konstytucję RP i Kpa. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organy art. 61 ust 1 powołanej ustawy skarżąca Spółdzielnia wskazała, iż zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych wymagań zagospodarowania terenu sąsiedniego - tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącej powstanie lokalu gastronomicznego w sąsiedztwie, wywrze szereg niekorzystnych skutków dla najbliższego otoczenia. Wskazano, iż mieszkańcami Osiedla K. są ludzie starsi Sygn. akt IV SA/Wa 327/09 oraz rodziny posiadające dzieci w wieku szkolnym i przedszkolnym. Stąd planowana inwestycja będzie działalnością uciążliwą dla sąsiadów. Twierdzenia swe Spółdzielnia oparła na fakcie, iż w najbliższej okolicy funkcjonuje kilka placówek gastronomicznych, które wywierają niekorzystny wpływ na jakość życia mieszkańców. Nadto zdaniem skarżącej organy poczyniły zbyt ogólnikowe ustalenia dotyczące charakteru ulicy [...] w S., wskazując, iż znajduje się tam zabudowa usługowa. Lokale handlowo - usługowe znajdują się w zupełnie innej części ulicy, niż zlokalizowana jest nieruchomość - w której ma powstać lokal gastronomiczny. Spółdzielnia podkreśliła nadto, iż składając liczne wnioski i uwagi w postępowaniu administracyjnym miała prawo oczekiwać, że wszystkie zgłoszone zarzuty zostaną wzięte pod uwagę i należycie rozpatrzone, czego jednak organy nie uczyniły. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Na wstępie wskazać należy, iż jak potwierdzają akta administracyjne sprawy teren na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu zasadnie przyjęto, iż zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Z art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków Sygn. akt IV SA/Wa 327/09 zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zatem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga decyzji o warunkach zabudowy, jeśli wiązać się będzie z pracami budowlanymi. Organ wydaje decyzję o warunkach zabudowy jeżeli planowana inwestycja spełnia wymagania o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cytowanej ustawy. Ustawodawca wskazał, iż należą do nich m.in. konieczność istnienia zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, ponadto teren musi posiadać dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Do tych warunków należy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, określona w pkt 1 tego przepisu, uzależniająca zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zapisy ustawy mają na celu zapewnienie ładu przestrzennego poprzez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. Istniejący ład przestrzenny ocenia się na podstawie analizy obszaru, wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 ze zm.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kopii mapy znajdującej się w aktach sprawy, sporządzonej w skali 1:1000 (karta 49) wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia, co do minimalnej szerokości obszaru analizowanego. Organy co prawda nie wskazały, dlaczego przyjęły do analizy obszar szerszy niż określony w rozporządzeniu wykonawczym. W efekcie obszar analizowany objął także inne lokale gastronomiczne położone w pobliżu. Jednak, w ocenie Sądu, nie jest to uchybienie, Sygn. akt IV SA/Wa 327/09 które winno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż naprzeciwko, nieco po przekątnej od budynku, w którym ma powstać ta restauracja, po drugiej stronie ulicy, znajduje się Klub Studencki należący do uczelni, również prowadzący działalność gastronomiczną. W obszarze analizowanym, prawidłowo wyznaczonym również zatem mieściłyby się usługi gastronomiczne, co dawałoby możliwość nawiązania do tego rodzaju usług. Nadto na obszarze analizowanym, bez błędnie przyjętego rozszerzenia prowadzona jest na parterach budynków szeroka działalność usługowa i handlowa, w tym jak już podkreślono, gastronomiczna. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organy w sposób wyczerpujący ustaliły istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich oraz istniejące zagospodarowanie terenu. Przy zastrzeżeniu, iż za działkę sąsiednią należy rozumieć każdą działkę, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r, sygn. akt II OSK 657/06, Lex 322451). Organy ustaliły, iż na działkach sąsiednich prowadzona jest działalność zbieżną z tą, którą chce podjąć wnioskodawca, co przemawia za zachowaniem zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest bowiem zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumianego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektu budowlanego, od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Należy nadto mieć na uwadze, iż "zasada dobrego sąsiedztwa", w przypadku zmiany sposobu użytkowania lokalu, ma nieco inne znaczenie niż w przypadku powstawania nowej zabudowy. Stanowi ona jedynie o dopuszczalnych zmianach w istniejącym już obiekcie, a nie o tworzeniu nowej zabudowy, która zawsze stanowi ingerencję w istniejący ład przestrzenny. Wskazać przy tym na marginesie można, iż w literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, że decyzję o warunkach zabudowy dla przebudowy, montażu, rozbiórki lub remontu obiektu budowlanego wydaje się bez stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (por. Planowanie i zagospodarowanie Sygn. akt IV SAM/a 327/09 przestrzenne - Komentarz - wydanie 4, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008 r., str. 498-499). W ocenie Sądu spełniony został również wymóg kontynuacji funkcji o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Przesłankę kontynuacji funkcji, należy odnieść do istniejącej zabudowy obiektów istniejących na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 59/07, niepublikowany). W kontekście art. 61 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W wyroku z dnia z dnia 16 października 2007 r, sygn. akt II OSK 1401/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, w pełni akceptowany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w obszarze analizowanym znalazły się usługi zbliżone do planowanego utworzenia restauracji. Przedmiotowy lokal także poprzednio przeznaczony był do prowadzenia działalności usługowej - sklepu spożywczego. Wnioskodawca nie planuje zatem adaptacji lokalu mieszkalnego na lokal gastronomiczny, a jedynie chce dokonać zmiany sposobu użytkowania lokalu handlowego. Dla rozstrzygnięcia w sprawie nie ma także znaczenia, że wnioskodawca nie jest właścicielem lokalu, jest jedynie jego najemcą. Nie musi Sygn. akt IV SA/Wa 327/09 bowiem na etapie ustalania warunków zabudowy legitymować się prawem do nieruchomości, w tym prawem własności. Uprawnienie to badane jest dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest rozstrzygnięciem, które może ograniczać prawa do nieruchomości osób trzecich. W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie naruszenia art. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te określają cel ustawy i wyjaśniają pojęcia używanych przez ustawę. Organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy powiązały treść art. 1 i 2 z przepisami art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut naruszenia jedynie art. 1 i 2 cyt. ustawy bez powiązania ich z przepisami stricte regulującymi postępowanie dotyczące wydania warunków zabudowy nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie można także na etapie uzgadniania warunków zabudowy przesądzić, czy planowana inwestycja wywrze szereg niekorzystnych skutków dla sąsiadów. Uzgodnienie warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem postępowania inwestycyjnego. Kolejny stanowi uzyskanie pozwolenia na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o tym, że w ogóle dojdzie do realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Zatem powoływane w skardze okoliczności, że planowana inwestycja wywrze niekorzystny wpływ na jakość życia mieszkańców są przedwczesne i niczym nieuzasadnione. Oczywistym jest także, iż w centrum miasta, w szczególności przy głównych ulicach winny powstawać restauracje i inne lokale gastronomiczne służące mieszkańcom oraz turystom. Nie można również uznać, by zaskarżona decyzja naruszała interes publiczny. Należy bowiem wyjaśnić, iż interes publiczny, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 9 powoływanej ustawy odnosi się do mechanizmów wprowadzania inwestycji celu publicznego do aktów planistycznych oraz wyraża się w uproszczonej procedurze ustalania warunków zabudowy dla inwestycji realizującej cele publiczne w przypadku braku planu miejscowego. Zauważyć należy, iż organy orzekające w sprawie wskazały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich takim zakresie, w jakim pozwalają na to przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Szersza ochrona może nastąpić dopiero na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Sygn. akt IV SA/Wa 327/09 W ocenie Sądu organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podejmowanych decyzji. Czyni to jednocześnie zarzut skarżącej Spółdzielni naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 Kpa nieuzasadnionym W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.