IV SA/Wa 328/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2004 r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] marca 2004 r., wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 104 kpa, zawierzył K. W. wykonywanie uprawnień zawodowy na okres sześciu miesięcy. W uzasadnieniu decyzji podano, że z wnioskiem o zastosowanie sankcji dyscyplinarnych wobec K. W. geodety uprawnionego do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii wystąpił [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. Przeprowadzona kontrola Przedsiębiorstwa U. w B., za okres od stycznia 2000 r. do sierpnia 2002 r. ujawniła, że K. W. przyjmując do wykonania prace geodezyjne nie wywiązuje się z ustalonych terminów ich zakończenia, nie stosuje przepisów prawa w zakresie udziału stron w toczącym się postępowaniu, nie przestrzega standardów technicznych przy wykonywaniu czynności pomiarowych i obliczeniowych, wykazuje lekceważący stosunek do zleceniodawców oraz przepisów prawa w zakresie przestrzegania zobowiązań wynikających z umów cywilno-prawnych. Sytuacje takie doprowadziły do składania skarg, które w wyniku badania okazały się zasadne. W ocenie organu podane okoliczności, wskazują, iż K. W. z własnej winy w sposób rażący naruszył przepis art. 42 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w kwestii wykonywania powierzonych prac geodezyjnych z należytą starannością i obowiązującymi przepisami prawa. Geodeta uprawniony K. W. wystąpił do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem z dnia 06 kwietnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że ww. decyzja z [...] marca 2004 r. jest dla niego bardzo krzywdząca, gdyż wykonując pomiary zawsze starał się wykonywać pomiary jak najbardziej uczciwie i z należytą starannością. Ponadto podał, że w okresie od 2002 do 2004 roku wykonano około dwóch tysięcy robót na terenie różnych miast (Z., L., O., I. i inne), trzy wniesione skargi stanowią zaledwie 0,15% wszystkich prac. Skargi te wpłynęły od osób, które ze względu na konflikty graniczne uważały, że zostały pokrzywdzone. Wymienione w protokole kontroli prace (w liczbie 9) były sprawdzone przez geodetę powiatowego i zostały bez uwag przyjęte do zarządu PODGiK w B. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy własną uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] marca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji podano, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz przedstawił obszerne wyjaśnienia odnośnie zarzutów K. W. Organ podkreślił, że Głównymi zarzutami dotyczącymi działalności zawodowej geodety uprawnionego – K. W. jest brak lub niewłaściwe zawiadomienie stron o czynnościach wznowienia znaków granicznych, na dziesięć skontrolowanych prac geodezyjnych sześć nie nadaje się do przyjęcia do zasobu geodezyjnego, a także nie wywiązywanie się z ustalonych terminów zakończenia tych prac. Inne błędy i nieprawidłowości opisano protokole kontroli oraz we wniosku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego, Kartograficznego. K. W. nie przedstawił swojego stanowiska i wyjaśnień odnośnie wykonanych błędów i nieprawidłowości. W ocenie organ przedstawione dowody naruszenia przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wykonywanych do tej ustawy, a także brak nowych okoliczności mających znaczenie w sprawie nie dają podstaw do zmiany stanowiska, zawartego w zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Główny Geodeta Kraju na wniosek K. W. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. z tego względu, że jest to pierwsze postępowanie dyscyplinarne wobec uprawnionego geodety. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego K. W. zarzucił, że powyższa ostateczna decyzja Głównego Geodety Kraju jest niezgodna z przepisami: 1. Kodeksu postępowania administracyjnego; 2. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo Geodezyjne i Kartograficzne; 3. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii. Podniósł również, że wówczas odmienne są zarzuty przedstawione w protokole kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. W obszernym uzasadnieniu skarżący przede wszystkim podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż nie zostało zakończone postępowanie Wojewody [...] w sprawie unieważnienia kontroli przeprowadzonej w dniach 13 sierpnia i 31 października 2002 r. w Przedsiębiorstwie U. w B., którego jest współwłaścicielem. Dalsze wywody uzasadnienia skargi odnoszą się do ustaleń zawartych w protokole kontroli oraz kwestionowania uprawnień zespołu kontrolującego do przeprowadzenia też kontroli. Zdaniem skarżącego w toku kontroli dokonano wadliwej oceny stanu faktycznego i oceny jego uprawnień naruszono art. 75, 77, 78 kpa, ponieważ nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 79 kpa i art. 42 - Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 9, 10, 13 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie kontroli, gdyż został zawiadomiony o terminie i miejscu kontroli, a nadto popełniono szereg innych uchybień w zakresie ... kontroli. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, powołując się na ustalenia faktyczne i prawne zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto dodał, że Wojewoda [...] w piśmie z dnia 17 stycznia 2005 r. stwierdził, że podstaw do podważenia przebiegu i ustaleń kontroli. W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2005 r. stanowiącym uzupełnienie skargi K. W. wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że wszystkie podniesione wobec niego zarzuty są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną Oznacza to obowiązek Sądu badania legalności zaskarżonego orzeczenia niezależnie od zarzutów skargi. Stosownie do treści art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo Geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) osoby wykazujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii są obowiązane wykonywać swoje zadanie z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Jak stanowi przepis art. 46 ust. 1 cyt. wyżej ustawy osobom, o których mowa w art. 42 (geodetom uprawnionym), które ze swojej winy naruszyły przepisy art. 42 ust. 3 można: 1. udzielić upomnienia; 2. udzielić nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe; 3. zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku; 4. zawiesić wykonywanie uprawnień do czasu ponownego złożenia legalności z wynikiem pozytywnym; 5. odebrać uprawnienia zawodowe z możliwością ubiegania się o ponowne ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia odebrania. Wymieniony przepis zawiera katalog kar dyscyplinarnych, jaki może w drodze decyzji administracyjnej zastosować Główny Geodeta Kraju na wniosek Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (ust. 2 art. 46), jeżeli zostanie stwierdzone, że geodeta uprawniony z własnej winy uchybił obowiązkowi należytego wykonania swoich zadań, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa. Z powyższych uregulowań prawnych niewątpliwie wynika, że tego rodzaju decyzje podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Decyzja wydana w sytuacji luzu decyzyjnego dopuszcza przez organ stosujący prawo jednej z możliwych konsekwencji normy prawnej, "gdy nie ma norm prawnych, które formułują dyrektywy wyboru konsekwencji", ale wtedy trzeba rozstrzygnięcie podporządkować ogólnym dyrektywem ideologii stosowania prawa (czyt. kodeks postępowania administracyjnego, komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck Warszawa 2000 s. 411 – 412). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzję administracyjne oparte na uznaniu wymagają od organu dokładnego podania w uzasadnieniu natychmiast podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa, albowiem w uzasadnieniach obu rozstrzygnięć w ogóle nie podano motywów zastosowania w stosunku do uprawnionego geodety – K. W. kary dyscyplinarnej – zawieszenia wykonywania uprawnień na okres 6 miesięcy wymieniony w katalogu sankcji na trzecim miejscu, skoro poprzedzają ją dwie inne: pod poz. 2. – udzielenie nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe i pod poz. 1. – udzielenie upomnienia. Ustawodawca w art. 46 ust. 1 pkt 1 do pkt 5 cyt. wyżej ustawy określił katalog kar dyscyplinarnych, aby umożliwić zastosowanie kary najbardziej adekwatnej do stopnia (wagi) popełnionych uchybień przez uprawnionego geodetę. Na wybór rodzaju kary mogą mieć wpływ również inne okoliczności, chociażby to, czy geodeta obowiązkowi uchybił po raz pierwszy, czy też kolejny raz. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawnych (art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3)oraz przepisu prawa materialnego (art. 46 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 123 poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.