IV SA/Wa 33/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał,, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wójta Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia (...) października 2006 r. Nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości p o s t a n a w i a - odrzucić skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) września 2006 r. o ustaleniu J. K. jednorazowej opłaty w kwocie (...)zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że uchwałą z dnia (...) sierpnia 1999 r. Nr (...) Rada Gminy w C. dokonała zmiany ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. W związku z tym działka o nr (...), położona w T., stanowiąca własność K. i J. K. znalazła się na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt (...) pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W 2006 r. wydzielone z powyższej nieruchomości działki nr (...) i nr (...) zostały zbyte na rzecz osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego wydając w dniu (...) września 2006 r. decyzję o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy C. naruszył pięcioletni termin wskazany w art. 37 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiący, że roszczenia o wskazaną jednorazową opłatę należy wnosić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stała się obowiązująca. Zmiana planu stała się obowiązująca w dniu 6 grudnia 1999 r., zatem wydając w dniu (...) września 2006 r. decyzję Wójt Gminy C. naruszył pięcioletni termin określony w art. 37 ust 4 cyt. ustawy. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia jest fakt, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej w dniu 19 października 2004 r., które następnie zawiesił i podjął z urzędu postanowieniem z dnia (...) września 2006 r.. Zdaniem organu odwoławczego zdarzenia, które spowodowały zobowiązanie do zapłaty renty planistycznej (sprzedaż nieruchomości) miały miejsce w (...) i dopiero w związku z powstaniem tych 1 Sygn. akt IV SA/Wa 33/07 zdarzeń Wójt Gminy C. mógł wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie przepisu art. 36 ust 4 cyt. ustawy. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy C. zarzucając naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że Wójt Gminy C. wydając decyzję naruszył pięcioletni termin wynikający z przepisów ustawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z zaskarżoną decyzją nie można się zgodzić, a w szczególności ze sformułowaniem zawartym w uzasadnieniu, że bez znaczenia jest fakt wszczęcia postępowania, jego zawieszenie, a następnie podjęcie. Zdaniem skarżącego działaniem skierowanym .ia dochodzenie opłaty będzie wszczęcie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że dla zachowania 5 letniego terminu do dochodzenia przez gminę opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości niezbędne jest wszczęcie postępowania administracyjnego przed jego upływem. W ocenie skarżącego należy wykluczyć wykładnię, że 5 letni termin zastrzeżony jest dla wydania przez wójta gminy decyzji o ustaleniu opłaty z tytułu renty planistycznej. Już przez zawiadomienie o zdarzeniu właściciel nieruchomości dowiaduje się o wystąpieniu przez gminę przeciwko niemu z żądaniem uiszczenia opłaty z tytułu renty planistycznej. Zdaniem skarżącego postępowanie w przedmiocie ustalenia przedmiotowej opłaty zostało wszczęte przed upływem 5 letniego terminu i dochowany został termin do pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o odrzucenie skargi, bowiem Wójt Gminy C. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że jednostka samorządu terytorialnego występująca w danym postępowaniu w charakterze organu administracji publicznej nie ma możliwości jednoczesnego występowania w tym postępowaniu jako strona. Z ostrożności procesowej Kolegium podtrzymało również swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż Wójt Gminy C. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi, bowiem występuje w przedmiotowej sprawie w charakterze organu administracji publicznej. Sygn. akt IV SA/Wa 33/07 Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym według § 1 wyżej wspomnianego przepisu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawowo przyznano takie uprawnienie (art. 50 § 2 powołanej ustawy). Należy wyjaśnić, że to gmina jako podmiot posiadający osobowość prawną (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, - tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm..) ma zdolność do występowania przed sądem administracyjnym w charakterze strony (tzw. zdolność sądową - art. 25 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednak w niniejszej sprawie skargę wniósł Wójt Gminy C., a z treści skargi i zarzutów w niej zawartych wyraźnie wynika, że działa tutaj jako organ pierwszej instancji, który kwestionuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego i broni swojego poglądu wyrażonego we własnej decyzji. Nie występuje zaś jako podmiot uprawniony do reprezentowania osoby prawnej, jaką jest Gmina C., która to osoba byłaby w stanie wykazać się interesem prawnym w tym konkretnym postępowaniu, jakim jest ustalenie renty planistycznej. Zgodnie z zasadą ukształtowaną w orzecznictwie, organ administracji publicznej, który z mocy przepisów prawa został powołany do rozstrzygania w sprawie w pierwszej instancji, nie ma uprawnienia do kwestionowania, w trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, rozstrzygnięcia wydanego przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r. - sygn. akt: OSK 1017/04). Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewidziały, dla wójtów i burmistrzów (prezydentów miast) podwójną rolę - z jednej strony są to organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1), a z drugiej reprezentują gminę na zewnątrz (art. 31). Niewątpliwie działając w pierwszej z wymienionych ról, tj. jako organ administracji wydający decyzje w indywidualnej sprawie, wójt czy burmistrz nie może skutecznie Sygn. akt IV SA/Wa 33/07 występować jako strona w postępowaniu z zakresu administracji publicznej. W postępowaniu takim może występować natomiast gmina, jeśli dana sprawa dotyczy jej interesu prawnego i wówczas wójt czy burmistrz reprezentuje gminę na zewnątrz podejmując w imieniu gminy stosowne czynności procesowe (vide wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 1998r. sygn. akt IV SA 1676/96, LEX 45150). W rozpoznanej sprawie, jak już wskazano, możliwe było zakwalifikowanie przedmiotowej skargi jako złożonej przez wójta działającego jako organ administracji publicznej. Sąd zaś nie znalazł podstaw aby rozpoznawać przedmiotową skargę jako złożoną przez Gminę C. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Wójt Gminy C. w sprawie dotyczącej ustalenia renty planistycznej realizuje powierzone gminie zadania o charakterze publicznym. Realizacją zadań publicznych jest nie tylko ustalenie przedmiotowej opłaty, ale i przyjmowanie wpływów (dochodów) z tego tytułu. Jednak dbałość o interes publiczny nie może być identyfikowana z interesem prawnym na gruncie art. 28 kpa i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Inaczej mówiąc powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniu nie ma ona legitymacji procesowej. Reasumując, powyżej wskazane argumenty prowadzą do wniosku, iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ gminy, który wydał zaskarżoną decyzję pierwszej instancji. Jego rola w postępowaniu skończyła się bowiem z chwilą wydania aktu prawnego - w tym przypadku decyzji, skierowanej w stosunku do określonego podmiotu. Na marginesie można zauważyć, że generalnie przyznanie organowi administracji publicznej statusu strony jest zjawiskiem zupełnie wyjątkowym i wynika zawsze z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy (por. art. 92 ust. 1, pkt 5 Sygn. akt IV SA/Wa 33/07 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne Dz. U. Nr 115, poz. 1223, co do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej). Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.