IV SA/Wa 3314/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi B. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących B. S. i J. S. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] nakazał J. S. i B. S., właścicielom działki nr [...] z obrębu [...] położonej w M. przy ul. [...], usunięcie z tej nieruchomości odpadów niebezpiecznych w postaci podkładów kolejowych, z których wykonane są murki oporowe i cokół ogrodzenia, poprzez usunięcie i transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów przez przedsiębiorcę posiadającego odpowiednie zezwolenie, na podstawie zawartej umowy. Decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchylona decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] i nakazano w niej usunięcie J. i B. S. z powyższej nieruchomości odpadów niebezpiecznych o kodzie [...], poprzez usunięcie i transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów przez przedsiębiorcę posiadającego odpowiednie zezwolenie, na podstawie zawartej umowy, w terminie do dnia 15 lipca 2013 r. Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. wystąpili J. i B. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] maja 2013 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. o tym samym numerze uchyliło własną decyzję z dnia [...] maja 2013 r. i uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Następnie, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. w całości i orzekło o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2013 r. z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. wnieśli B. S. i J. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie szeregu przepisów prawa, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1a kpa poprzez wydanie decyzji przez członka SKO M. J., który brał już udział w wydaniu decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2013 r. podlegającej weryfikacji w postępowaniu wznowieniowym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania. W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skarżących podniesiony w skardze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając decyzję z dnia [...] października 2016 r. dopuściło się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa, tj. art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 27 § 1a kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę M. J., który brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2013 r., w stosunku do której złożono wniosek o wznowienie postępowania. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że do dnia 11 kwietnia 2011 r., omawiany przepis wprost stanowił, że wyłączenie dotyczy tego pracownika, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca pominął w tym przepisie sformułowanie "w niższej instancji". Dokonana zmiana art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowiła konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym wskazano na niezgodność art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 kpa – w zakresie, w jakim nie wyłącza członka SKO z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1286/14. Jak podkreśla w przywołanym wyroku NSA, a ocenę tę skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, rozumienia określenia "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie należy ograniczać tylko do dwóch sytuacji, tj. kiedy pracownik organu brał udział w wydaniu decyzji w niższej instancji oraz kiedy brał udział w wydaniu decyzji, która jest objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wręcz przeciwnie, wykreślenie przez ustawodawcę sformułowania "w niższej instancji" daje o wiele szersze możliwości rozumienia sytuacji, w których pracownik organu podlega wyłączeniu tak, aby zapewnić jak najpełniejszą realizację zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Nakaz wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu decyzji ma znaczenie z punktu widzenia zasady obiektywizmu wyrażonej w art. 7 kpa oraz zasady dwuinstancyjności. W konsekwencji powyższego, posiłkując się dodatkowo wykładnią celowościową i systemową, należy przyjąć, w ślad za powołanym wyrokiem, że określone w art. 24 § 1 pkt 5 kpa pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji, odnosi się również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (w trybie stwierdzenia nieważności albo wznowienia postępowania) weryfikacji ostatecznej decyzji. Ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem zarówno o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa w obecnie obowiązującym brzmieniu dotyczy więc wszelkich sytuacji, gdy organ administracji ponownie rozpatruje sprawę, w której wcześniej wydał decyzję. Oznacza to, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji ostatecznej nie może brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z jej weryfikacją. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że dla dokonania prawidłowej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 kpa, należy mieć na uwadze cel wprowadzenia tej przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, "istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 K.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 K.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy, w ocenie Sądu, przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Istotą instytucji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ponowna kontrola decyzji, w celu ustalenia, czy nie jest ona obarczona jedną z wad skutkujących jej nieważnością, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji należy więc uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego." Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że członek Kolegium M. J., który podpisał decyzję z dnia [...] maja 2013 r., podlegał na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa wyłączeniu od rozpoznania sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2016 r. W tej sytuacji Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania – zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuściło się Kolegium uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego przez Kolegium postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie faktycznie poniesionych i udokumentowanych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy. Na sumę zasądzonych kosztów postępowania składają się: kwota 200,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480,-zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zasądzona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 1804 z późn. zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa w kwocie 34,-zł od dokumentów stwierdzających ustanowienie pełnomocnika.