IV SA/Wa 3316/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Golat po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. J. na pismo Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko dyrektora postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym pismem z dnia [...] października 2016 r. Minister Rozwoju i Finansów udzielił R. J. odpowiedzi na odwołanie od uchwały Komisji Konkursowej z dnia [...] września 2016 r. o wyłonieniu kandydata na stanowisko dyrektora [...] w W.. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. R. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe wystąpienie Ministra. Zdaniem skarżącej, konkurs został przeprowadzony z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o odrzucenie skargi wobec braku właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy, wskazać należy, że normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest działanie Ministra Rozwoju i Finansów w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora [...] w W., przeprowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytucjach badawczych (Dz. U. z 2016 r., poz. 371 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 października 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego (Dz. U. Nr 215, poz. 1412). Minister Rozwoju i Finansów jest ministrem nadzorującym Instytut w rozumieniu art. 5 ust. 3 ww. ustawy. Konkurs został przeprowadzony w związku z upływającym w dniu 28 października 2016 r. 4-letnim okresem sprawowania funkcji dyrektora Instytutu, na którą została powołana skarżąca. W ocenie Sądu, zaskarżone pismo nie posiada cech decyzji administracyjnej, ani innej władczej formy działania administracji publicznej, zatem nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Brak jest również przepisów szczególnych, które pozwalałyby objąć wniesioną skargę kognicją sądów administracyjnych. Postępowanie konkursowe prowadzone jest na podstawie przepisów ww. rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 28 października 2010 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego. Rozporządzenie to, zgodnie z § 1, określa sposób i tryb przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora instytutu badawczego oraz sposób udostępniania kandydatom informacji o konkursie i wynikach konkursu. Przepis art. 25 ust. 5 cyt. ustawy stanowi, że od uchwały komisji konkursowej, o której mowa w ust. 4 pkt 3, kandydatowi przysługuje odwołanie do ministra nadzorującego w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania. Jednakże, ustawa nie nadaje ministrowi władczych uprawnień do ingerowania w treść uchwały. Minister nadzorujący może jedynie odmówić powołania na stanowisko dyrektora kandydata wskazanego przez komisję konkursową, jeżeli konkurs został przeprowadzony z naruszeniem prawa lub kandydat nie spełnia kryteriów określonych w art. 24 ust. 6 ustawy – o czym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy o instytutach badawczych. Odmowa powołania wymaga uzasadnienia. Stwierdzić zatem należy, że powołane akty prawne dopuszczają jedynie możliwość wnoszenia środków odwoławczych od postanowień komisji konkursowej. Brak jest natomiast regulacji dotyczących możliwości wnoszenia środków odwoławczych, czy działań dyscyplinujących w stosunku do Ministra. Oznacza to, że jedynie postępowanie przed komisją konkursową nosi znamiona postępowania quasi administracyjnego. Natomiast po zakończeniu postępowania konkursowego i "przeniesienia" sprawy do właściwego Ministra brak jest przepisów, które nakazywałyby Ministrowi powołanie na stanowisko określonego kandydata. Wobec tego również korespondencji kierowanej przez Ministra po zakończeniu postępowania konkursowego nie można traktować jako władczej formy działania organu administracji publicznej. Minister nie rozstrzygał bowiem sprawy administracyjnej, zatem nie był obligowany do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy w innej ustawie szczególnej. Jak wynika z akt sprawy, Minister dokonał w dniu [...] października 2016 r. powołania na stanowisko dyrektora Instytutu kandydata wyłonionego przez komisję konkursową. Należy mieć na względzie, że dokonując powołania danej osoby na stanowisko dyrektora, Minister nawiązuje stosunek prawny i zastosowanie mają wówczas przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy. Zgodnie bowiem z art. 68 § 1 k.p., stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie zaś z art. 681 k.p., powołanie może być poprzedzone konkursem, choćby przepisy szczególne nie przewidywały wymogu wyłonienia kandydata na stanowisko wyłącznie w wyniku konkursu. Z tych wszystkich względów, nie można był uznać, że kwestionowane pismo Ministra stanowiło rozstrzygnięcie, na które przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.