IV SA/Wa 3328/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Szef Agencji Wywiadu (dalej także "Szef AW" albo "Szef"), po ponownym rozpatrzeniu, na wniosek K. Z. (dalej także "skarżącej"), reprezentowanej przez pełnomocnika adw. A. S., sprawy zakończonej decyzją Szefa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], uchylił własną decyzję oraz umorzył postępowanie w sprawie. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Szefa Agencji Wywiadu zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] października 2016 r., przedstawia się następująco: 1. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej złożył do Szefa AW wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. [...] przy ul. [...], województwo [...] (dalej także "decyzji z 2009 r."), wywodząc wydanie decyzji z 2009 r. bez podstawy prawnej, tj. z kwalifikowaną wadą prawną, przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca podniosła w tym kontekście, że: (-) Powołane w decyzji z dnia 2009 r. art.4 ust.2 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz.2027 z późn.zm.) oraz art.4 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.), podobnie jak i żadne inne przepisy nie upoważniały Szefa AW do ustanawiania strefy ochronnej terenu zamkniętego ustanowionego wcześniejszą decyzja Szefa nr [...] z dnia 2007 r. (-) W następstwie wydania przez Szefa AW decyzji z 2009 doszło do nie znajdującego podstawy prawnej ograniczenia praw właścicielskich skarżącej w stosunku do działek: nr [...] (obecnie [...] i [...]) - poprzez objęcie tej działki zakazem zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakazem budowy oraz działki nr [...] - poprzez objęcie tej działki ograniczeniem w budowie dopuszczającym wyłącznie zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, wolnostojącą. Okoliczność ta uniemożliwia skarżącej zrealizowanie na planów inwestycyjnych w/w działkach, w tym w szczególności stanowi przeszkodę do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy (skarżąca szczegółowo zrelacjonowała historię ubiegania się o w/w decyzję). 2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Szef AW odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 2009 r., uznając iż orzeczenie to nie jest obarczone żadną kwalifikowaną wadą prawną, obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. 2016 r. 3. Pismem z dnia [...] września 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do Szefa AW o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując swoje stanowisko co wadliwości decyzji Szefa AW z 2009 r. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] października 2016 r. Szef AW rozpatrzył sprawę ponownie, w wyniku czego, na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie Szef AW wskazał na bezprzedmiotowość wszczętego postępowania nadzorczego, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a., skierowanego przeciwko decyzji Szefa z 2009 r., w sytuacji w której decyzja ta nie posiada charakteru decyzji administracyjnej, do której przepisy k.p.a. mogłyby znaleźć zastosowanie. Ocenę tę Szef AW uzasadnił w szczególności w następujący sposób: 1. Zakresem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, przy czym przedmiotem postępowania mogą być zarówno decyzje administracyjne prawomocne, jak i nieprawomocne, a na mocy art. 126 Kpa - postanowienia, na które służy zażalenie, oraz postanowienia określone w art. 134 Kpa, tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia. Decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie dotyczącym podmiotu niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r.,SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169). 2. Decyzja Szefa Agencji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. wprowadzająca strefę ochronną terenu zamkniętego położonego w W. [...] ul. [...], województwo [...], ustalonego decyzją nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia terenu zamkniętego nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie mogła być przedmiotem postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności w trybie przepisów Kpa. Należy też zauważyć, że często się zdarza, że pod pojęciem "decyzji" kryją się akty ogólne i generalne (akty stanowienia prawa - akty normatywne) lub odwrotnie, nazwy aktów generalnych (uchwały, zarządzenia) oznaczają akty stosowania prawa (decyzje administracyjne). Przy wykładni tych i innych pojęć używanych w przepisach szczególnych nie należy kierować się nazwą aktu, lecz tym, czy oznaczają one formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 Kpa i art. 104 Kpa. Odnosi się to także do takich pojęć używanych przez przepisy prawa, jak np. zezwolenie, koncesja, pozwolenie, zgoda. Decyzja nr [...] Szefa Agencji Wywiadu nie spełnia minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna. W decyzji tej nie wskazano chociażby adresata decyzji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że powyższa decyzja nr [...] została wydana bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Nie określiła sytuacji prawnej konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. W decyzji wskazano jedynie, nie wymieniając indywidualnie kogo ona obowiązuje, że wprowadza się strefę ochronną terenu zamkniętego położonego w W. [...] przy ul. [...], województwo [...], ustalonego decyzją nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia terenu zamkniętego. Co również istotne decyzja nie została doręczona stronie. Zgodnie z przepisem art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest związany decyzją administracyjną od chwili doręczenia jej stronie. Tak więc moment skutecznego doręczenia decyzji jest chwilą w której ta decyzja wchodzi w życie, czyli wywołuje określone skutki prawne. Jak przyjmuje się w doktrynie, byt prawny decyzji administracyjnej rozpoczyna się od ujawnienia woli organu administracji publicznej na zewnątrz przez skuteczne ogłoszenie lub doręczenie decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem decyzja nie została doręczona skarżącej zgodnie z przepisami k.p.a., to nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenie jej nieważności. Decyzja nie zawiera również pouczenia o możliwości jej zaskarżenia. 3. Powyższe nie oznacza bynajmniej, że decyzja nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lipca 2009 r. nie weszła do obrotu prawnego. Z uwagi na fakt, że została ona skierowana do ogólnie określonego adresata należy przyjąć, że jest aktem mającym cechy aktu normatywnego i w związku z tym nie podlega weryfikacji zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym ("Kodeks postępowania administracyjnego" - Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, CH. Beck, Warszawa 2014, por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 30 grudnia 1981 r., sygn. akt II SA 1198/81, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 21 kwietnia 1982 r" sygn. akt II SA 590/82). 4. Tym samym decyzja nr [...] Szefa Agenci Wywiadu, skoro nie jest decyzją administracyjną to nie mogła być przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia jej nieważności zgodnie z przepisami Kpa. Stwierdzeniu nieważności w trybie przepisu art. 156 Kpa podlegają jedynie decyzje administracyjne, a nie akty normatywne. Mając na uwadze fakt, że decyzja nr [...] nie jest decyzją administracyjną i nie może podlegać weryfikacji zarówno w postępowaniu administracyjnym, jaki sądowo-administracyjnym, należało uchylić decyzję nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] sierpnia 2016 r. i umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie. IV. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] października 2016 r., podnosząc przeciwko w/w orzeczeniu następujące zarzuty: (I). Naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i, w konsekwencji, uchylenie decyzji Szefa AW z dnia [...] sierpnia 2016 r. i umorzenie postępowania w całej sprawie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia, a to wobec bezzasadnego uznania, że zaskarżona w postępowaniu administracyjnym decyzja Szefa nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. przy ul. [...], województwo [...] nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a.; (II). a także, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie wskutek bezzasadnego uznania, że decyzja Szefa nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. przy ul. [...], województwo [...], nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu tego przepisu, albowiem nie spełnia minimum wymagań formalnych jakie powinna spełniać decyzja administracyjna podczas gdy stronami i adresatami tej decyzji są wszyscy, każdorazowi właściciele działek w niej wymienionych; (III). oraz art. 156 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. przy ul. [...], województwo [...], podczas gdy decyzja ta wydana została przez Szefa AW bez podstawy prawnej, albowiem nie stanowi jej powołany w zaskarżonej przed organem decyzji art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (DZ.U. 2016 nr 1629 t. j.) )w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. 2016 nr 778 t. j.). Skarga wniosła w związku z powyższym o: (I) uchylenie w całości w/w decyzji i poprzedzającej jej decyzji Szefa z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Szefa z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. przy ul. [...], województwo [...]; (II) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; (III) dopuszczenie dowodów z dokumentów stanowiących załącznik do niniejszej skargi. Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, co następuje: 1. W wyroku z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3030/12, Naczelny Sąd Administracyjny, a w wyroku z dnia 16 października 2014 r., IV SA/Wa 1549/14, tut. Sąd (oba wyroki wydane sprawie dotyczącej ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działkach objętych decyzją Szefa AW z 2009 r.) wskazały, że ustalenie warunków zabudowy wymaga uprzedniego wyeliminowania decyzji nr [...] Szefa AW z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. 2. Decyzja Szefa AW z 2009 r. stanowi decyzję administracyjną, albowiem zawiera niezbędne minimum składników tego rodzaju orzeczenia administracyjnego, wymienianych w tym kontekście orzecznictwie sądowym. W szczególności decyzja ta posiada jasno zdefiniowanych adresatów, którymi są każdorazowi właściciele działek w niej wymienionych (którzy nie musieli być tam zindywidualizowani). Decyzja ta stanowi zatem rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie tychże osób. Na w/w okoliczności skarga powołuje obszerną argumentację. 3. Wprawdzie decyzja nr [...] nie została skarżącej doręczona w sposób przewidziany w przepisach k.p.a., niemniej w toku prowadzonych postępowań administracyjnych i sądowych decyzję tę skarżąca ostatecznie otrzymała, jak też zapoznała się z jej treścią. Możliwe jest w tej sytuacji uznanie, że w/w decyzja nr [...] weszła do obrotu prawnego na skutek zapoznania się z nią przez skarżącą. 4. W przypadku uznania przez Sąd, że decyzja nr [...] do obrotu prawnego nie weszła, będą zachodziły podstawy do jednoznacznego stwierdzenia tego faktu w orzeczeniu sądowym. Będzie to oznaczało, że decyzja Szefa AW jest nieaktem (czynnością prawną nieistniejącą), co decydująco wpłynie na sytuację prawną skarżącej w kontekście otrzymania warunków zabudowy. 5. W razie ustalenia, że decyzja Szefa AW jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 k.p.a., która weszła do obrotu prawnego, zajdą natomiast oczywiste przesłanki do stwierdzenia jej nieważności z racji braku podstawy prawnej do jej wydania, wykazanego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego (brak ustawowego umocowania Szefa AW do orzekania w formie decyzji administracyjnej o ustanowieniu strefy ochronnej). V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] października 2016 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] października 2016 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy akt w postaci decyzji Szefa AW nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. [...] przy ul. [...], województwo [...] stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a., w stosunku do której dopuszczalne było prowadzenie postępowania nadzorczego, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a. Rację należy przyznać organowi, że na pytanie to należy udzielić odpowiedzi negatywnej, tj. charakter decyzji z 2009 r. nie pozwala uznać jej za orzeczenie rozpatrujące indywidualną sprawę administracyjną w rozumieniu art.1 pkt 1 k.p.a., do którego miałyby zastosowanie przepisy tego kodeksu. W tej sytuacji prawidłowo uznał organ, że prowadzenie postępowania nadzorczego wobec decyzji z 2009 r., wszczętego początkowo na wniosek skarżącej, jest bezprzedmiotowe. 2. Z urzędu podnieść należy (albowiem tak sformułowanego zarzutu nie podniesiono w skardze), że nieuznanie przez Szefa AW (a także obecnie przez Sąd) decyzji z 2009 r. za decyzję administracyjną, w stosunku do której możliwe jest prowadzenie postępowania nadzorczego, regulowanego art.156 i nast. k.p.a., nie stanowi naruszenia art.153 p.p.s.a., mającego polegać na niezastosowaniu się do ocen tut. Sądu wyrażonych w wyroku z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1549/14, wydanym w sprawie ze skargi Szefa AW na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na nieruchomości objętej decyzją Szefa AW z 2009 r. Wyrokiem tym, wydanym w następstwie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3030/12 - wcześniejszego wyroku tut. Sądu w niniejszej sprawie, tj. wyroku z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2047/11 (oddalającego skargę Szefa AW), tut. Sąd uchylił w/w decyzję SKO i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, przyjmując w ślad za NSA, że: (-) organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu objętego decyzją Szefa Urzędu z 2009 r. (podobnie jak i sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję ustalającą warunki zabudowy) jest bezwzględnie związany postanowieniami tej decyzji i nie może samodzielnie dokonywać kontroli jej legalności, (-) zwolnienie organu właściwego w sprawie ustalenie warunków zabudowy (i konsekwentnie sądu administracyjnego) z obowiązku uwzględniania decyzji Szefa AW przy orzekaniu byłoby zatem dopuszczalne tylko w razie wyeliminowania decyzji Szefa Urzędu z obrotu prawnego w odrębnym trybie. Konkluzję tę tut. Sąd sformułował w następujący sposób: "Zatem wzruszenie powoływanej przez Szefa Agencji Wywiadu decyzji w sprawie strefy ochronnej może nastąpić w trybie postępowania nieważnościowego, przy czym w pierwszej kolejności konieczne będzie ustalenie, czy sporna decyzja weszła do obrotu prawnego.". "(...) Tymczasem ostateczna decyzja administracyjna podlega szczególnej ochronie prawnej w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych i stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji. Dopóty nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego, co może nastąpić w ściśle określonych wypadkach (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.) nie może zostać pominięta jako element gromadzonego materiału dowodowego, tak jak w omawianej sprawie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz [...] szamb szczelnych przy ul. [...]. Korzysta także z zasady domniemania prawidłowości aktów administracyjnych, co w niniejszej sprawie oznacza tyle, że została ustanowiona strefa ochronna na konkretnych działkach i obowiązują w niej ograniczenia wymienione w § 2 pkt 2 decyzji. Dla działki nr [...] z obrębu [...] Szef Agencji Wywiadu ustanowił zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakaz zabudowy. Działka natomiast nr [...] z obrębu [...] zgodnie z wnioskiem inwestora stanowi część terenu inwestycyjnego zgłoszonego do zagospodarowania zabudową jednorodzinną bliźniaczą. Organ zatem jeśli chciałby poczynić ustalenia faktyczne odbiegające od treści spornej decyzji tj. nie została ustanowiona strefa ochronna w związku z wyznaczeniem terenu zamkniętego, ma obowiązek podjęcia działań zmierzających do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej. W innym razie organ włączy w materiał dowodowy sporną decyzję, co oznaczać będzie konieczność uwzględnienia przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie warunków zabudowy jej zapisów odnoszących się do możliwości zagospodarowania działek stanowiących tę strefę. Na ten moment można jedynie stwierdzić, że na działce nr [...] z obrębu [...] obowiązuje zakaz zabudowy.". W ocenie Sądu, rozpatrującego obecnie wniesioną skargę, przywołane stanowisko wyroku z dnia 16 października 2014 r. (i korespondujące z nim stanowisko wyroku NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3030/12) nie powinno być interpretowane jako definitywne przesądzenie na drodze sądowej (w rozumieniu art.153 p.p.s.a.), iż decyzja Szefa AW z 2009 r. posiada charakter decyzji administracyjnej, do której mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym w szczególności przepisy regulujące postępowanie nadzorcze. Wniosek taki wypływa z faktu, iż w przywołanych wyrokach nie dokonywano szczegółowej analizy natury prawnej czy to decyzji wydawanej na podstawie art.4 ust.2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czy też bezpośrednio decyzji Szefa AW z 2009 r., który to brak uznać należy za całkowicie celowy i uzasadniony w zestawieniu z przedmiotem ówcześnie rozpatrywanej sprawy. Istota w/w orzeczeń sądowych sprowadzała się bowiem nie do przesądzania szczegółowego charakteru prawnego decyzji Szefa AW, czy też ustalenia właściwego do jej wzruszenia trybu prawnego, a do przesądzenia kwestii o bardziej fundamentalnym znaczeniu, tj. tego, że do czasu funkcjonowania decyzji Szefa AW w obrocie prawnym (a tym samym do momentu niewyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, we właściwym ku temu trybie prawnym) akt ten musi być uwzględniany przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. W tej sytuacji poczynione w w/w wyrokach sugestie co do możliwości kontrolowania legalności decyzji Szefa AW na drodze postępowania nadzorczego, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a., uznać należy za uwagi o charakterze wstępnym, poglądowym, w oczywisty sposób nie wykluczające ich zweryfikowania w toku szczegółowych analiz prawnych. W świetle powyższych uwarunkowań złożenie przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa AW z 2009 r. na zasadach określonych w art.156 i nast. k.p.a. nakładało na ten organ obowiązek szczegółowego zbadania, czy prowadzenie takiego postępowania jest dopuszczalne, co z kolei jest pochodną ustaleń w kwestii zasadniczej, tj. czy decyzja Szefa AW jest decyzją administracyjną, czy też nie. 3. Wniosek Sądu co do nieposiadania przez decyzję Szefa AW z 2009 r. statusu decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. wynika z następujących przyczyn: Jako materialną podstawę wydania decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wskazano w niej art.4 ust.2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art.4 ust.3 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art.4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficzne stanowi, że "Tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22.". Z kolei przepis art.4 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy.". Zestawienie literalnego brzmienia obu w/w regulacji prowadzi do wniosku, że przynajmniej w czysto językowym wymiarze różnią się one zakresem przedmiotowym, albowiem podczas gdy przepis art.4 ust.2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego odnosi się wyłącznie do pojęcia "teren zamknięty", przepis ustawy planistycznej posługuje się również pojęciem "strefa ochronna terenu zamkniętego". Bazując na w/w czysto językowym sposobie wykładania obu przepisów należałoby przyjąć, iż regulują one wspólnie w następujący sposób zasady tworzenia, dokumentowania i funkcjonowania w kontekście zasad zagospodarowania przestrzennego terenów zamkniętych oraz ich stref ochronnych: a) teren zamknięty ustanawia się decyzją właściwego ministra albo kierownika urzędu centralnego, b) dokumentacja geodezyjna określająca przebieg granic i powierzchnię terenu zamkniętego przekazywana jest przez organy wydające decyzje o zamknięciu terenu właściwym terytorialnie starostom w trybie art. 22, c) w przypadku objęcia terenu zamkniętego miejscowym planem zagospodarowania ustala się w tym planie tylko granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych, d) w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Mając na uwadze fakt, że literalne brzmienie w/w przepisów sugerowałoby konieczność przyjmowania, że decyzją z art.4 ust.2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustala się wyłącznie teren zamknięty, podczas gdy ustalenie strefy ochronnej i obowiązujących w niej ograniczeń następuje w planie miejscowym, stwierdzić należy, że wydając decyzję z 2009 r. Szef AW niewątpliwie odstąpił od w/w literalnego brzmienia omawianych przepisów, wykładając je w taki sposób, iż decyzją opartą na postawie art.4 ust.2a można ustanowić również strefę ochronną terenu zamkniętego (utworzonego w niniejszej sprawie wcześniejszą decyzją z 2007 r.). Ocena prawidłowości wyłożenia przez Szefa AW art.4 ust.2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art.4 ust.3 ustawy planistycznej w powyższy sposób, tj. ocena legalności ustanowienia strefy ochronnej terenu zamkniętego w drodze decyzji z 2009 r. wykracza poza ramy kognicji Sądu w niniejszej sprawie, ograniczonej wyłącznie do zbadania, czy kontrolowanie legalności decyzji z 2009 r. jest dopuszczalne w trybie nadzorczym, zarezerwowanym dla decyzji administracyjnych, która to ocena jest uzależniona wprost od ustalenia, czy decyzja ta jest co do zasady decyzją administracyjną, regulowaną przepisami k.p.a. Stwierdzić zatem w tym kontekście należy, że każda decyzja wydana w trybie uregulowanym w art.4 ust.2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, niezależnie od tego, czy: 1) ustalająca wyłącznie teren zamknięty (zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu), czy też 2) wyłącznie strefę ochronną takiego terenu (abstrahując w tym miejscu od dopuszczalności takiego rozwiązania), jak ma to miejsce w sprawie, winna być kwalifikowana tak samo w kontekście swojej natury prawnej. Oznacza to, że każda decyzja wydana na podstawie art.4 ust.2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego winna być traktowana z formalnego punktu widzenia jako akt prawny takiego samego rodzaju, niezależnie od jej materialnoprawnej prawidłowości. Rozstrzygającym w tym zakresie byłby zatem sam tryb wydawania aktu, bazujący na art.4 ust.2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie zaś jego przedmiot. W tej sytuacji Sąd podziela tym samym w pełni generalne stanowisko na temat charakteru prawnego decyzji opartych na art.4 ust.2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wyrażone w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 449/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, sformułowane w odniesieniu do decyzji ustalającej teren zamknięty (w tym wypadku decyzji ministra właściwego do spraw transportu w sprawie ustalenia terenów przez które przebiegają linie kolejowe), odmawiające tego typu decyzjom przymiotu decyzji administracyjnych. We w/w wyroku NSA wskazał zatem, co następuje: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie decyzji, do którego odnosi się art. 4 ust. 2a u.p.g.k. nie oznacza, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., lecz z aktem administracyjnym, wydanym na podstawie przepisów prawa materialnego tj. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przede wszystkim wskazana decyzja [tj. decyzja badana przez NSA] poza oznaczeniem organu, datą wydania oraz przywołaniem podstawy prawej nie zawiera indywidualnego rozstrzygnięcia. Z kolei w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej (patrz wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. sygn. SA 1163/81, OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Z rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinno więc wyraźnie wynikać, jakie uprawnienia lub jakie obowiązki zostały nałożone na stronę przez przepisy regulujące procedurę (decyzja wyposażona jest w atrybut ważności, jeżeli jej adresat może się od niej odwołać, stosując środki przewidziane w prawie, a w razie niewykonania decyzji mogą być zastosowane przewidziane prawem środki przymusu). Wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Infrastruktury nie orzeka o istocie sprawy czy o uprawnieniach lub obowiązkach konkretnie oznaczonej strony postępowania administracyjnego, ponieważ jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów znajdujących się na określonym obszarze, co jest cechą charakterystyczną dla aktu generalnego, a nie indywidualnego. Świadczy o tym również konieczność jej opublikowania w dzienniku urzędowym, co w odniesieniu do przedmiotowej decyzji nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] poz. [...], gdyż art. 12 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 95 z 2010 r. poz.17) wyraźnie stanowi, iż w dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych ogłasza się akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, iż ogłoszenie w dzienniku urzędowym decyzji Ministra Infrastruktury, określającej przebieg terenu zamkniętego nie nadaje jej charakteru aktu normatywnego. Decyzja ta reguluje stan prawny określonego obszaru, który uzyskuje w ten sposób status terenu zamkniętego, tworzonego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, a nie poszczególnych nieruchomości. Nie można więc przypisywać decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 2a u.p.g.k. dowolnego znaczenia, ale należy odnosić je do znaczenia, jakie temu terminowi nadaje art. 2 pkt. 9 ww. ustawy. O ile decyzja administracyjna wydana na gruncie art. 104 K.p.a. określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, o tyle decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) lutego 2008 r. nie posiada tych cech. Decyzja ta nie była również doręczana jej adresatom. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie zajmował stanowisko, iż o tym czy mamy do czynienia z decyzją, postanowieniem czy też pismem, decyduje nie forma i nazwa dokumentu, lecz jego treść (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1986 r., I SA 1644/85, ONSA 1986 Nr 1 poz. 20). Sposób nazwania wydanego w niniejszej sprawie aktu jako decyzji nie może przesądzać o jego zakwalifikowaniu jako decyzji administracyjnej, tym bardziej, że forma ta nie wynika jednoznacznie z art. 4 ust. 2a u.p.g.k., na podstawie którego akt ten został wydany. Ustawodawca w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie określił przypadki rozstrzygane indywidualnie w formie decyzji, czego przykładem może być art. 33 ust. 1 i 3 tej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron i - przede wszystkim - strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Zatem gdyby decyzja podejmowana w trybie art. 4 ust. 2a u.p.g.k. miała być decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a., ustawodawca dałby temu wyraz, jak uczynił to w pozostałych przepisach u.p.g.k. Reasumując, samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją w art. 4 ust. 2a u.p.g.k. nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu K.p.a., gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnej osoby. Adresatem decyzji Ministra Infrastruktury nie była skarżąca pierwszoinstancyjnie spółka, co powoduje, że nie ma ona charakteru indywidualnego rozstrzygnięcia, a zatem nie może być uznana za decyzję administracyjną rozstrzygającą o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu.". Podobne stanowisko wyraził wcześniej NSA w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt 1075/07 (niepubl.). Podkreślić w tym kontekście należy, co następuje: (i) Niespornym jest, iż decyzja Szefa AW z 2009 r. dotyczy bezpośrednio kilkunastu konkretnych, wymienionych w niej działek geodezyjnych, ustalając bardzo daleko idące ograniczenia w sposobie ich zagospodarowania (co jest równoznaczne z ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności przez każdego kolejnego właściciela). Jednakże sama ta okoliczność, to jest objęcie konkretnie oznaczonych gruntów aktem organu administracji, nakładającym jasno sprecyzowane ograniczenia co do sposobu zagospodarowania tych gruntów (które to ograniczenia wywołują bezpośrednie skutki wobec nie wskazanych w akcie właścicieli), nie stanowi automatycznej przesłanki do uznania, iż aktem tym orzeczono o w/w ograniczeniach w trybie przepisów k.p.a., tj. rozstrzygnięto sprawę indywidualną. Wprawdzie w systemie prawa występują przypadki ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości bezpośrednio w drodze decyzji administracyjnej (np. decyzja, o której mowa w art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niemniej szereg takich ograniczeń nakładanych jest nie aktami stosowania prawa (jak decyzja administracyjna), a aktami jego stanowienia, w tym np.: aktami ustanawiającymi formy ochrony przyrody, przewidziane w ustawie o z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zmianami) – art.16 ust.3, art.23 ust.2, art.44 ust.2, czy też miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, które to akty mogą również operować konkretnymi działkami gruntu. Okoliczność, że decyzja z 2009 r. wymienia konkretne działki gruntu nie stanowi zatem przeszkody do uznania, iż akt ten jest innym niż decyzja administracyjna aktem prawnym, mającym cechy aktu generalnego, a nie indywidualnego. (ii) Inną okolicznością przemawiającą za tym, że decyzja Szefa AW z 2009 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., rozstrzygającej sprawę indywidualną jest to, że nie została ona skierowana do konkretnie oznaczonych adresatów. Tym samym pomimo faktu, że w dacie wydawania tej decyzji wymienione w niej nieruchomości musiały posiadać swoich właścicieli, nie zostali oni w tymże akcie w żaden sposób zindywidualizowani, podobnie jak i akt ten nie został im doręczony. Powyższe należy traktować jako typową cechę aktu generalnego nie zaś indywidualnego. (iii) Bezspornie istotnym aspektem oceny skuteczności prawnej aktu generalnego (normatywnego) jest kwestia jego wejścia do obiegu prawnego, związana z jego publikacją. Jak bowiem stanowił art. 12 ust.1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Szefa AW z dnia [...] lipca 2009 r., w dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych ogłasza się akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych. Przyjąć w tej sytuacji konsekwentnie należy, że decyzja Szefa AW z dnia [...] lipca 2009 r., jako akt o charakterze generalnym (normatywnym) winna była być ogłoszona we właściwym publikatorze. Kwestia, czy temu obowiązkowi organ zadośćuczynił (aczkolwiek doniosła z punktu widzenia skuteczności aktu), nie jest jednakże przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, albowiem nawet hipotetyczne wykazanie, że do publikacji takiej nie doszło, nie mogłoby prowadzić do wniosku, że decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. należy traktować jako nie doręczoną stronom decyzję administracyjną. 4. Z powyższych względów uznać należy, że prawnie niedopuszczalnym jest kontrolowanie w postępowaniu nadzorczym, regulowanym przepisami art.156 i nast. k.p.a., legalności decyzji Szefa AW z dnia [...] lipca 2009 r., wydanej w trybie uregulowanym w art.4 ust.2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, z racji tego, że decyzja ta nie jest decyzją administracyjną, rozstrzygającą sprawę indywidulaną w rozumieniu k.p.a. Okoliczności te trafnie dostrzegł Szef AW, umarzając wszczęte postępowanie nadzorcze. Wniesiona skarga nie ma w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na postawie ar.151 p.p.s.a.