IV SA/Wa 3335/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nr [...] z [...] października 2017 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z [...] lipca 2015 r. Starosta Powiatu O. (zwany dalej: Starosta, organ I instancji), po rozpoznaniu wniosku Polskich Sieci Elektroenergetycnych S.A. z siedzibą w [...] (zwany dalej: inwestor, wnioskodawca), orzekł o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,0250 ha, położonych na działkach z obrębów ewidencyjnych [...] i [...], gmina [...], przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] pod budowę linii energetycznej 400 kV [...]. K. W. (zwana dalej: skarżąca) złożyła odwołanie od ww. decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na wezwanie organu administracji strona w terminie 7 dni uzupełniła braki formalne wniosku o przywrócenie terminu. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot zaskarżenia z [...] października 2017 r. Kolegium, działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 28, art. 58 § 1 i § 2, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekło o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium podało, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazało, iż przepis art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. określa cztery przesłanki przywrócenia terminu dla podjęcia czynności procesowej przez stronę, w tym do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej. Są to: 1) uprawdopodobnienie przez zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu; 2) wniesienie przez zainteresowaną wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; 3) dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (termin ten wynosi 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu); 4) dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu czynności, dla której został ustanowiony termin, w tym wypadku wniesienie odwołania. W celu pozytywnego rozpoznania wniosku przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Podniosło, iż uprawnionym do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest zainteresowany. Pojęcie to nie oznacza osoby mającej (tylko) interes faktyczny w załatwieniu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz osobę uczestniczącą w postępowaniu administracyjnym uprawnioną względnie zobowiązaną do dokonania czynności procesowej. Zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu będą zatem strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., które są zainteresowane przywróceniem im prawa do podjęcia pewnych czynności procesowych. Stronie przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w podanym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Decyzja ostateczna może być natomiast wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, uregulowanym w rozdziałach 12 i 13 działu II k.p.a. Wówczas stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie przysługuje jej natomiast wniosek, o przywrócenie terminu (o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a.). Z wniosku o przywrócenie terminu (o którym mówi art. 58 § 1 k.p.a.) może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję, która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Oznacza to, że termin z art. 129 k.p.a. dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do osób, którym decyzja została doręczona, nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzji nie doręczono. Nie dotyczy on zatem skarżącej. Kolegium wskazało, iż z akt sprawy nie wynika, by skarżąca była stroną (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Starosty i by decyzja ta była jej doręczona. Stronami postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji byli natomiast właściciele działek wskazanych w tejże decyzji. Bezsporną jest okoliczność, iż skarżąca nie jest właścicielką, ani też użytkownikiem wieczystym działek objętych przedmiotową decyzją. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wraz z odwołaniem nie został zatem złożony w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, ani też nie został złożony przez osobę legitymującą się statusem strony postępowania administracyjnego. Oznacza to, że skarżącej nie przysługiwało prawo złożenia wniosku na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., ponieważ nigdy nie został dla niej otwarty bieg terminu do wniesienia odwołania. W skardze złożonej do sądu administracyjnego na powołane postanowienie skarżąca wniosła o jego "zmianę" lub uchylenie. Wydanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 6 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu; 2. art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; 3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżąca podała, iż nie ma wiedzy prawniczej, jest osobą prostolinijną i z pewnością nie zakładała, że muszą nastąpić cztery przesłanki łącznie, aby termin został jej przywrócony i aby mogła skutecznie wnieść odwołanie od wskazanej decyzji dotyczącej gruntów pod inwestycje. Ponieważ nie miała powyższej wiedzy, to teraz właśnie uprawdopodabnia, iż bez swojej winy uchybiła terminowi i nie mogła skutecznie skarżyć decyzji, ponieważ nie miała wiedzy o wydaniu decyzji wyłączających grunty z produkcji rolnej. W chwili dowiedzenia się o ww. decyzji tj. w sierpniu 2017 r. wniosła do organu odwoławczego w ciągu 7 dni odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Złożony wraz z odwołaniem wniosek o przywrócenie terminu powodował, że nie uchybiła 7-dniowemu terminowi na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, od dnia ustania przyczyny uchybienia. Wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu dopełniła czynności, dla której wnosiła o przywrócenie. Pomimo tego Kolegium odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i możliwości skutecznego uczestniczenia w postępowaniu oraz sprzeciwiania się powyższej decyzji. To działanie organu odwoławczego jest nieprawidłowe. Zdaniem skarżącej ma ona przymiot strony i interes prawny w postępowaniu, ponieważ decyzja o wyłączeniu nieruchomości z produkcji rolnej oddziałuje na nieruchomości po całości przeprowadzenia inwestycji co powoduje, że jej prawa zostaną naruszone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, przytaczając argumentację prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia Kolegium stanowił art. 58 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2). Istotną w niniejszej sprawie jest okoliczność, iż wniesiony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu dotyczył odwołania złożonego od decyzji wydanej w sprawie, w której skarżąca nie uczestniczyła jako strona, i która wobec braku wniesienia odwołania stała się ostateczna. Kluczową jest zatem ocena, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, bowiem dopiero wówczas może ona skutecznie wnieść odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Do rozpatrzenia odwołania właściwy jest organ wyższego stopnia. Oznacza to, że rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji i wniesieniu odwołania od tej decyzji przez podmiot uprawniony do podjęcia tej czynności procesowej. Legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28, art. 29 i art. 30 k.p.a. Jak przedstawiono wyżej omawiając stan faktyczny sprawy, z wnioskiem o wydanie decyzji o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wystąpił inwestor (Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w [...]), w związku z planowaną inwestycją polegającą na budowie dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 400 kV. Wydana przez organ I instancji decyzja została podjęta w sprawie indywidulanej. Strony postępowania w tej sprawie to zaś wnioskodawca oraz właściciele, objętych rzeczoną decyzją, działek nr nr [...] i [...] (obr. [...]) oraz nr [...] (obr. [...]). Skarżąca, która nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowych działek, nawet, jeśli jej nieruchomość znajduje się w ich sąsiedztwie, nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntów. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo zastosowało i rozważyło przymiot skarżącej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i uznało, iż wobec braku interesu prawnego, skarżąca nie ma legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do zaskarżenia decyzji Starosty dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntów. Nie przysługuje jej bowiem własność lub inny tytuł prawny do nieruchomości objętej decyzją organu I instancji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny. Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot domagający się ochrony. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu administracyjnym interes prawny strony może być wywodzony z przepisów materialnych innej gałęzi prawa, jeżeli jednak poddaje się kognicji organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 maja 1984 r., II SA 789/84 interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa cywilnego: art. 140, art. 144 i art. 222 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm., zwana dalej: k.c.). Art. 140 k.c. stanowi ogólne ujęcie cywilistyczne własności rozumianej jako podmiotowe prawo w znaczeniu jurydycznym, będącej prawem podmiotowym o charakterze bezwzględnym, ale niepozbawionym określonych granic, zawiera tzw. triadę uprawnień właścicielskich - prawo do niezakłóconego korzystania z rzeczy, prawo do dokonywania czynności rozporządzających rzeczą oraz prawo do posiadania rzeczy. Hipoteza z art. 144 k.c., odnosi się do osób zakłócających spokojne korzystanie z rzeczy i określa, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Własność, jako prawo podmiotowe, podlega co do zasady ochronie cywilnoprawnej, na zasadach określonych w art. 222 § 1 i § 2 k.c. Podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie cywilnego, zmierzającego faktycznie do ochrony własności jest więc zobowiązany nie tylko do ogólnikowego przywołania art. 140 k.c., jako podstawy materialnoprawnej interesu prawnego, ale również do wykazania, że taka ochrona ma mu być udzielona w postępowaniu przed organami administracji publicznej. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym skarżąca w żaden sposób nie wykazała, iż posiada interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Przypomnieć trzeba, iż swój interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu skarżąca wiąże z tym, iż zamierzona przez wnioskodawcę inwestycja oddziaływać będzie na jej nieruchomość. W odniesieniu do powyższego Sąd stwierdza, iż analiza obszaru oddziaływania prowadzona jest na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli jest ona wymagana lub udzielania pozwolenia na budowę. Są to odrębne postępowania administracyjne, w ramach których następuje ustalenie stron postępowania z uwzględnieniem przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. (tj. z uwzględnieniem obszaru negatywnego oddziaływania inwestycji). Natomiast postępowanie w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej regulowane jest przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm. zwana dalej: u.o.g.r.l.), która w zakresie indywidualnych postępowań administracyjnych nie określa stron postępowania, zatem w tej materii zastosowanie mają zasady ogólne określone w k.p.a. W odniesieniu do przedmiotu postępowania w żaden sposób nie mogą mieć zastosowania regulacje odrębne wynikające np. z przepisów prawa budowlanego. Skoro zaś wyłączenie gruntów z produkcji może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, to należy uznać, że w postępowaniu o wyłączenie z produkcji gruntów stanowiących własność określonej osoby interesu prawnego nie ma właściciel nieruchomości sąsiedniej (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1844/15. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie Sąd ocenia, iż określone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 6, art. 10, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) nie są uzasadnione. Podstawę wydania decyzji stanowił art. 11 u.o.g.r.l. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 124 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przedstawił w stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania i określił prawne przyczyny odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnił też wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.