IV SA/Wa 3343/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Sp.k. w [...] (dalej Spółka albo Skarżąca) od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...], z dnia [...] sierpnia 2014 r., zmienionej decyzją nr [...], z dnia [...] grudnia 2016 r. zezwalającej Spółce na zbieranie odpadów w [...] , przy ul. [...] (dz. ew. nr [...]), polegającej na wykreśleniu zapisu dotyczącego magazynowania odpadów o kodach 20 01 31* i 20 01 32 nie dłużej niż 30 dni - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 13 czerwca 2017 r. Spółka wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji poprzez wykreślenie zapisu dotyczącego magazynowania odpadów o kodach 20 01 31* i 20 01 32 nie dłużej niż 30 dni. W uzasadnieniu Spółka wyjaśniła, że jej wniosek jest podyktowany względami logistycznymi i ekonomicznymi. Przedmiotowe odpady są zbierane przez skarżącą w bardzo małych ilościach. Dłuższy czas ich magazynowania przy niezmienionych warunkach i miejscu ich magazynowania (zgodnie z zezwoleniem) nie wpłynie negatywnie na właściwości odpadów, ani na środowisko. Zorganizowanie transportu do kolejnego posiadacza samochodem z windą tak małych ilości odpadów w krótkich przedziałach czasowych jest utrudnione i ekonomicznie nieuzasadnione. Zmniejszenie ilości kursów (możliwość organizacji transportów zbiorczych do miejsc dalszego zagospodarowania) dodatkowo wpłynie korzystnie na środowisko poprzez zmniejszenie emisji do powietrza spalin z silników pojazdów transportujących odpady. Organ I instancji odmówił zmiany ww. decyzji wskazując w szczególności, że z uwagi na szczególnie niebezpieczne właściwości odpadów po produktach leczniczych, ich magazynowanie powinno odbywać się według standardów wyznaczonych nieobowiązującym już rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi. Magazynowanie tych odpadów nie dłużej niż 30 dni zapewnia odpowiedni poziom bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi oraz dla środowiska. Takie podejście jest zgodne ze stanowiskiem Głównego Inspektora Farmaceutycznego wyrażonym w opinii z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] dotyczącej standardów magazynowania pozostałości po produktach leczniczych cytostatycznych i cylotoksycznych. Dlatego zaproponowana przez stronę zmiana decyzji wydłużająca termin magazynowania przedmiotowych odpadów ponad 30 dni spowodowałaby magazynowanie w sposób nieprawidłowy, stwarzający zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach). W ocenie Kolegium rozpatrując przedmiotową sprawę organ l instancji orzekł prawidłowo. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym, w którym nie przeprowadza się postępowania dowodowego. W postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji badana jest decyzja ostateczna, z założenia prawidłowa, jedynie pod kątem tego, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym zmianie tej nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Organ w tym właśnie zakresie przedmiotową decyzję zbadał i uznał, że decyzja wydawana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, że w interesie społecznym jest odmowa zmiany tej decyzji w sposób zaproponowany przez stronę. Podnoszone przez stronę zarzuty i przedstawiona argumentacja, że żaden przepis ustawy o odpadach, ani akt wykonawczy do tej ustawy nie nakłada na zbierającego tego rodzaju odpady obowiązku ich magazynowania nie dłużej niż 30 dni; strona magazynuje przedmiotowe odpady zgodnie z decyzją, o której zmianę wniosła, a wydłużenie czasu magazynowania powyżej 30 dni - ze względu na właściwości odpadów, które nie są odpadami zakaźnymi - w żaden sposób nie wpłynie na poziom bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi oraz środowiska; zaproponowany przez skarżącą sposób magazynowania nie jest niezgodny z art. 25 ustawy o odpadach; ze względów logistycznych i ekonomicznych, a także z korzyścią dla środowiska jest dłuższe przetrzymywanie tych odpadów; nie jest dla strony zrozumiałe rozszerzanie przez organ opinii Głównego Inspektora Farmaceutycznego dotyczącej standardów magazynowania pozostałości po produktach leczniczych cytostatycznych i cytotoksycznych jako odmowy zmiany decyzji, są o tyle chybione, że w istocie zmierzają do merytorycznej kontroli decyzji, o której zmianę skarżąca wnosi. Tymczasem, jak wyżej wskazano, postępowanie o zmianę decyzji nie służy jej merytorycznemu kwestionowaniu (jak temu służy tryb odwoławczy). W tym postępowaniu organ ogranicza się wyłącznie do analizy, czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, i czy ewentualnie zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Z akt sprawy wynika, że odpady o kodach 20 01 31* i 20 01 32 to odpady po produktach leczniczych, które posiadają szczególnie niebezpieczne właściwości. Dlatego magazynowanie tych odpadów przez maksymalnie 30 dni zapewnia odpowiedni poziom bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz dla środowiska. Z tego względu, a także uwzględniając obowiązującą w prawie ochrony środowiska zasadę przezorności, pozostawienie zapisu o konieczności magazynowania tych odpadów nie dłużej niż 30 dni, pozostaje w interesie społecznym i w zgodzie z art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r, nr 992 ze zm.), który stanowi, że gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Interes strony (powoływanie się na względy logistyczne i ekonomiczne) należy w tym wypadku ocenić jako nieuzasadniający proponowanej przez nią zmiany. W ocenie organu odwoławczego Strona nie wykazała jakoby w okresie minionych 5 lat organ wydał innym przedsiębiorcom zezwolenia na zbieranie odpadów o przedmiotowych kodach bez ograniczenia czasowego ich magazynowania do 30 dni, bez dodatkowych obostrzeń co do technologii ich zbierania. Kolegium podniosło, że organ I instancji wyjaśnił, że w stosunku do podmiotów zbierających odpady nie będących prowadzącymi punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) stosowane są takie same praktyki. Inne praktyki natomiast stosuje się w odniesieniu do PSZOK. Te ostatnie muszą dostosować posiadane zezwolenie do wymagań określonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Spółka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Strona zwróciła uwagę, że nie wzięło pod uwagę informacje przedstawione przez Stronę, co do wydanych przez Prezydenta innym podmiotom zezwoleń na zbieranie odpadów o przedmiotowych kodach bez dodatkowych obostrzeń, stwierdzając, że Strona nie wykazała tego faktu. Poza tym Spółka wskazała, że Kolegium oparło swoje stanowisko na wyjaśnieniach Prezydenta, również nie popartych żadnymi dowodami. W przedmiotowym postępowaniu Strona nie była traktowana na równi z innymi przedsiębiorcami prowadzącymi działalność polegającą na zbieraniu, w tym magazynowaniu, odpadów o wskazanych wyżej kodach, posiadającymi zezwolenia Prezydenta na wykonywanie takiej działalności. Istotne jest, że przedmiotowe zezwolenia Prezydent wydał podmiotom zbierającym odpady, a nie będącym prowadzącymi punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK), a więc takim, których działalność jest analogiczna do działalności prowadzonej przez Stronę. Wobec powyższego organ nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przedsiębiorców. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] odmawiającej na podstawie art. 155 k.p.a. zmiany - ostatecznej decyzji Prezydenta [...] zezwalającej Spółce na zbieranie odpadów - polegającej na wykreśleniu zapisu dotyczącego magazynowania odpadów o kodach 20 01 31* i 20 01 32 nie dłużej niż 30 dni. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym zmianie tej (bądź uchyleniu) nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Należy mieć na uwadze, iż organ administracji publicznej na zasadzie uznania administracyjnego stosuje art. 155 k.p.a. Działanie takie wymaga od organu respektowania postanowień art. 7 k.p.a., w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem oprócz badania legalności decyzji objętej wnioskiem strony, badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający i nieprzekonywujący do uznania za zasadne odmowę zmiany decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie. Organy oparły swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na stanowisku Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] stycznia 2017 r., [...] , które nie zostało dołączone do akt sprawy. Opinia ta oraz okoliczność, że kiedyś obowiązywał przepis, który obligował Spółkę, do przechowywania przedmiotowych odpadów przez określony 30 dni przesądziły za odmową zmiany decyzji. W ocenie Sądu, ani stanowisko organ I instancji, ani organu odwoławczego, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, z uwagi na to, że w aktach w ogóle go brak. Organy uznały, opierając się na ogólnym twierdzeniu, że odpady objęte zezwoleniem, co do których strona wnosi o zmianę w zakresie ich magazynowania są niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzi. Organ nie poparł swojego stanowiska żadnym dowodem. Wobec tego nie wykazał - w ocenie Sądu – przesłanki uzasadniającej odmowę zmiany decyzji z uwagi na interes społeczny. Poza tym organy nie wykazały, które obowiązujące przepisy szczególne sprzeciwiając się zmianie takiej decyzji. Sąd także takich przepisów nie dostrzegł. Obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2017 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1975), wyłączyło z obowiązku magazynowania przez okres 30 dni wskazanych w sprawie odpadów medycznych. Poza tym organ poprzez ogólne twierdzenia o specyfice analizowanych odpadów nie wykazał, że powołany art. 25 ustawy o odpadach, obliguje obecnie Spółkę do magazynowania w dotychczasowy sposób. Poza tym organy w sposób nieprzekonywujący wyjaśniły, dlaczego Spółka nie może w analizowanym trybie zmienić decyzji, w sytuacji, gdy nie możemy mówić w sprawie – mając na uwadze stan faktyczny sprawy – o wznowieniu postępowania bądź o stwierdzeniu nieważności decyzji, a decyzja zezwalająca Spółce na zbieranie odpadów jest decyzją ostateczną, którą można zmienić jedynie w trybie nadzwyczajnym. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie polega na ocenie prawidłowości zmienianej decyzji. W jego ramach organ, bada, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie też z taką decyzją mamy doczynienia. Ponadto "słuszny interes strony", o którym mowa w art. 155 k.p.a., choć to pojęcie niezdefiniowane nie oznacza samej woli czy chęci strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, a takim jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. Przy czym zmiana bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. muszą być uzasadnione względami celowości, mieszczącymi się - w założeniach interesu strony. Kryterium powyższej oceny powinno być zatem zawsze występowanie w konkretnej sprawie względów natury celowościowej (Wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., II GSK 3473/15, LEX nr 2397125). W ocenie Sądu - przedwczesne okazało się stanowisko organów w niniejszej sprawie w zakresie odmowy zmiany decyzji wnioskowanej przez Spółkę. Organ odwoławczy przyjął nie podejmując własnej analizy stanowisko organu I instancji, jak i stanowisko przedstawione w piśmie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] stycznia 2017 r., którego w aktach brak. Wobec powyższych uwag zdaniem Sądu wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie zostało poprzedzone prawidłową analizą stanu faktycznego, uzasadnienie organu odwoławczego jest ogólne i nie odnosi się do okoliczności, które organ próbował wykazać w sprawie. Wskazuje to zatem na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę należy zgromadzić materiał dowodowy, który będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Poza tym rozważając zmianę decyzji ostatecznej należy brać pod uwagę obowiązujące przepisy prawa i względy celowościowe, na które zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Poza tym należy rozważyć, czy stanowisko wyrażone w opinii Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] stycznia 2017 r., jest aktualne, w sytuacji, gdy powyższe rozporządzenie z 5 października 2017 r., weszło w życie w dniu 24 listopada 2017 r. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1032) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] . O kosztach w kwocie 200 zł (wpis) rozstrzygnięto w pkt II. wyroku, w myśl art. 200 powyższej ustawy.