IV SA/Wa 3352/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej T. B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 września 2015 r. (data wpływu 28 września 2015 r.) T.B., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. J.T., wniosła skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. [...] o ustaleniu odszkodowania na rzecz T.B. w wysokości 876 765,00 zł z tytułu utraty własności nieruchomości, która stała się z mocy prawa własnością Województwa [...] stosownie do decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stan sprawy, poprzedzający wniesienie skargi do Sądu, przedstawia się w sposób następujący. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., sygn. [...] Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej "Budowa łącznika pomiędzy Rondem [...] a węzłem obwodnicy północno-zachodniej B. w P. – Etap I: odcinek od Ronda [...] do nowoprojektowanego węzła B., od km 0+000 do km 1+604". Po częściowej zmianie tej decyzji przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju należąca do T.B. nieruchomość, położona w obrębie [...] miasta P., oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 0,8184 ha, stała się własnością Województwa [...] z dniem [...] lipca 2014 r., stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z roku z roku 2015, poz. 2031, dalej: "u.i.d.p."). Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 876 765,00 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przyjął wartość nieruchomości ustaloną w operacie szacunkowym biegłego rzeczoznawcy B.A. Biegły ten pierwotnie sporządził operat szacunkowy z dnia [...] lutego 2014 r., z którego wynikało, że nieruchomość T.B. warta jest 596 286,00 zł. Po uwzględnieniu uwag zgłoszonych przez stronę postępowania biegły sporządził jednak nowy operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2014 r., z którego wynikało już, że wartość nieruchomości to 835 014,00 zł. Do tej kwoty organ doliczył 5% jej wartości z tytułu wydania nieruchomości przez właścicielkę w terminie określonym w art. 18 ust. 1e u.i.d.p. Ponadto organ ustosunkował się do uwag zgłoszonych przez stronę do drugiego ze sporządzonych operatów szacunkowych stwierdzając, że nie są zasadne, powołując się w tym względzie na wyjaśnienia złożone przez biegłego rzeczoznawcę w piśmie z dnia 24 lipca 2014 r. T.B. wniosła odwołanie od tej decyzji kwestionując ustalenia operatu szacunkowego z dnia 24 czerwca 2014 r. i przyjętą wysokość ustalenia odszkodowania. Po rozpoznaniu tego odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., sygn. [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że postawą rozstrzygnięcia były wnioski wynikające z operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2014 r., stwierdzając przy tym, że w postępowaniu odwoławczym biegły potwierdził aktualność tego operatu pismem z dnia 15 lipca 2015 r. Następnie organ odniósł się do ustaleń operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz do wyjaśnień biegłego uznając, że operat ten jest merytorycznie uzasadniony oraz odpowiada przepisom prawa. Organ ustosunkował się również do merytorycznych zarzutów pod adresem tego operatu, podniesionych w odwołaniu, nie uwzględniając ich i podnosząc, że dobór parametrów przyjętych jako podstawa do szacowania wartości nieruchomości należy do biegłego rzeczoznawcy. Na tę decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju T.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia: – przepisów prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 2 oraz art, 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774; dalej: "u.g.n.") w zw. z § 55 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej: "rozp.RM") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyciąg z operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2014 r. jest nowym operatem szacunkowym w stosunku do operatu z dnia 28 lutego 2014 r.; – przepisów prawa materialnego, tj. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 55 i § 56 rozp.RM oraz art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. polegającego na niewłaściwym ich zastosowaniu poprzez nieprawidłowe przybranie nieruchomości podobnych, przyjęcie wąskiej bazy transakcji i wyłącznie nieruchomości drogowych, a także nieuwzględnienie zmiany poziomu cen, niewłaściwe określenie cech porównawczych, co doprowadziło do ustalenia zaniżonej wartości nieruchomości; – przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 136 k.p.a., polegającego na braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do rozstrzygnięcia naruszającego zasadę dwuinstancyjności postępowania; – przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, w tym poprzez zaniechanie zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii lub zlecenia innemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego; – przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. polegającego na zaniechaniu wyznaczenia rozprawy administracyjnej, co skutkowało ograniczeniem uprawnień skarżącej do bezpośredniego zadawania biegłemu pytań, składania wniosków i wyjaśnień w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła szereg merytorycznych zastrzeżeń do operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazując m.in. na niewystarczającą pulę transakcji podlegających porównaniu oraz niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych. W tym względzie skarżąca wskazała na istotne różnice co do powierzchni, kształtu i ukształtowania terenu, jakie zachodzą pomiędzy nieruchomościami porównawczymi, a nieruchomością szacowaną. Przy tym skarżąca wskazała, że dokument z dnia [...] czerwca 2014 r. w ogóle nie jest w jej przekonaniu operatem szacunkowym, a "wyciągiem z operatu szacunkowego", tymczasem dla ustalenia wartości nieruchomości zgodnie z przepisami u.g.n. wymaga się sporządzenia operatu szacunkowego. Tym samym organ nie był uprawniony, by czynić ustalenia faktyczne na podstawie "wyciągu z operatu szacunkowego". Jej zdaniem organ pominął w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia fakt, że załączyła ona do odwołania operat szacunkowy z dnia [...] marca 2012 r., dotyczący innej nieruchomości, w którym przyjęto wyższą wartość za m2 tej nieruchomości niż w przypadku działki będącej przedmiotem sprawy. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że biegły nie uwzględnił w należytym stopniu wzrostu poziomu cen wywołanego upływem czasu, a także, że niezasadnie przyjął przeznaczenie nieruchomości za studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przeznaczenie to powinno zostać ustalone w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego bądź w jego braku – decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że treść zarzutów nie zawiera żadnych nowych okoliczności, zaś do wszystkich argumentów strony organ odniósł się w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na wstępie należy zauważyć, że skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 50 § 1, art. 52 § 1-2, art. 53 § 1 p.p.s.a., została bowiem złożona przez osobę mającą w tym interes prawny – stronę postępowania administracyjnego – po wyczerpaniu przez nią środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji oraz w przypisanym ustawowo terminie. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że sąd nie podziela zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez uwzględnienie jako podstawy dowodowej "wyciągu z operatu szacunkowego", podczas gdy organ powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Otóż dokument sporządzony przez biegłego w dniu [...] czerwca 2014 r. niewątpliwie stanowi nowy operat szacunkowy, nie zaś "wyciąg z operatu szacunkowego". Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że biegły B.A. sporządził pierwszy operat szacunkowy w dniu [...] lutego 2014 r. Następnie do akt wpłynęły uwagi i zastrzeżenia zgłoszone przez T.B. Wówczas organ, pismem z dnia 6 maja 2014 r., przekazał biegłemu te uwagi wskazując, że w razie ich podzielenia zleca mu przygotowanie nowego operatu szacunkowego. Znalazło to potwierdzenie na rozprawie administracyjnej w dniu [...] czerwca 2014 r., kiedy to organ ponownie zlecił biegłemu sporządzenie nowego operatu z uwzględnieniem uwag skarżącej. W odpowiedzi na zlecenie organu biegły sporządził dokument z dnia [...] czerwca 2014 r. Dokument ten jest zatytułowany "operat szacunkowy", zawiera wszystkie elementy niezbędne dla operatu szacunkowego przewidziane w § 55 i § 56 rozp.RM i określa wartość nieruchomości na kwotę 835 014,00 zł. W pewnej mierze treść tego operatu pokrywa się z treścią operatu szacunkowego z dnia 28 lutego 2014 r. – w części dotyczącej określeniu przedmiotu i zakresu wyceny; podstaw opracowania operatu szacunkowego; wreszcie opisu i określenia stanu nieruchomości i częściowo w innych fragmentach. Nie świadczy to jednak o niesamodzielności operatu z dnia [...] czerwca 2014 r. i w istocie nie powinno dziwić, skoro oba operaty dotyczyły tej samej nieruchomości. Warto zaś wskazać, że w przypadku dokumentu z dnia [...] czerwca 2014 r. biegły zastosował inną niż w operacie z [...] lutego 2014 r. metodykę określania wartości nieruchomości, a mianowicie podejście porównawcze metodę porównywania parami, podczas gdy wcześniej było to podejście porównawcze z metodą korygowania ceny średniej. Nie ma zatem żadnych racjonalnych podstaw by kwestionować, że dokument z dnia [...] czerwca 2014 r. jest nowym operatem szacunkowym, odrębnym od operatu z dnia [...] lutego 2014 r., nie zaś "wyciągiem z operatu szacunkowego". I wniosku tego nie może zmienić fakt, że na pierwszej stronie tego dokumentu znajduje się fragment zatytułowany "wyciąg", który zawiera zestawienie najważniejszych tez z całego operatu. Obowiązek sporządzenia takiego "wyciągu" i umieszczenia go na wstępie operatu szacunkowego wynika wprost z art. 158 u.g.n. i § 58 rozp.RM, co jednak nie powoduje, by operat miał stawać się "wyciągiem" i tracić przymiot operatu. Zasadny okazał się zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – choć skarżąca pominęła w swej argumentacji kluczową dla niniejszej sprawy okoliczność. Otóż zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (tj. na potrzeby wyceny wartości nieruchomości) przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W niniejszej sprawie organy czyniły ustalenia faktyczne na podstawie operatu z dnia [...] czerwca 2014 r. Procedując po upływie 12 miesięcy od tego dnia organ odwoławczy zwrócił się do biegłego o potwierdzenie aktualności tego operatu, stosownie do art. 156 ust. 4 u.g.n. W odpowiedzi biegły sporządził pismo z dnia 15 lipca 2015 r., w którym potwierdził aktualność operatu, lecz nie tego z dnia [...] czerwca 2014 r., a wcześniejszego – z dnia [...] lutego 2014 r. W piśmie tym biegły wskazał również, że potwierdza wycenę wartości nieruchomości na kwotę 596 286,00 zł. A zatem z nieustalonych powodów biegły potwierdził aktualność operatu szacunkowego, od którego wniosków – po uwzględnieniu uwag strony – sam później odstąpił, wykonując nowy operat z wyższą wartością nieruchomości. Przy tym ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy w swoich decyzjach nie opierały się na tym operacie, którego aktualność biegły potwierdził, lecz czyniły ustalenia faktyczne na podstawie nowego operatu (z dnia [...] czerwca 2014 r.). Sprzeczności tej organ odwoławczy – jak się zdaje – w ogóle nie dostrzegł, pisząc w uzasadnieniu swej decyzji: "podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania (...) stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] czerwca 2014 r. (...) Pismem z dnia 15 lipca 2015 r. Pan B.A. potwierdził aktualność ww. operatu szacunkowego." Tymczasem B.A. bynajmniej nie potwierdził aktualności operatu z dnia [...] czerwca 2014 r. Abstrahując zatem od wątpliwości merytorycznych, jakie musi budzić potwierdzenie przez biegłego aktualności operatu, od którego wniosków ten sam biegły później odstąpił, trzeba wskazać, że organ odwoławczy nie oparł swojej decyzji na aktualnym operacie szacunkowym w rozumieniu art. 156 ust. 4 u.g.n. Skoro bowiem czynił ustalenia faktyczne w oparciu o operat z dnia 24 czerwca 2014 r., a rozstrzygnął sprawę w dniu 4 sierpnia 2015 r., to zobowiązany był uzyskać oświadczenie biegłego odnośnie aktualności tego dokumentu. Tymczasem pisma B.A. z dnia 15 lipca 2015 r. w żadnym razie nie można uznać za potwierdzające aktualność operatu z dnia [...] czerwca 2014 r. Istotnie zatem organ odwoławczy nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pomijając fakt nieaktualności operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2014 r. Jednocześnie zaniechaniem tym organ naruszył przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Z tych względów decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju należało uchylić, podobnie jak utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...]. Mając na uwadze fakt, ze w dacie wydania decyzji ostatecznej w sprawie nie istniał aktualny operat szacunkowy, za przedwczesne i nieuzasadnione należy uznać ustosunkowywanie się do szczegółowych zarzutów skarżącej odnośnie zawartości tego operatu. Zasadność lub nie tych zarzutów zostanie potwierdzona w ponownym postępowaniu administracyjnym, kiedy to na potrzeby sprawy będzie musiał zostać sporządzony nowy operat szacunkowy. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 89 w zw. z art. 10 k.p.a. W art. 89 k.p.a. uregulowano instytucję rozprawy administracyjnej. Organ jest zobowiązany do przeprowadzenia takiej rozprawy gdy przyspieszy to lub uprości postępowanie lub gdy wymaga tego przepis prawa. W niniejszej sprawie żaden przepis nie stanowił o obligatoryjności rozprawy administracyjnej. Zaś ocena tego, czy w danej sprawie jej przeprowadzenie przyczyni się do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania, należy wyłącznie do organu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. II SA/Rz 580/07: "Ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy, za wyjątkiem, gdy obowiązek ten wynika z przepisu prawa, należy do samego organu"). Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej po sporządzeniu przez biegłego operatu z dnia [...] czerwca 2014 r. w żaden sposób nie ograniczyło praw strony do czynnego udziału w postępowaniu. Strona uczestniczyła we wcześniejszej rozprawie administracyjnej, w dniu [...] czerwca 2014 r., kiedy to miała możliwość bezpośredniego zwracania się do obecnego tam biegłego B.A. Na dalszym etapie mogła zaś uczestniczyć w postępowaniu poprzez składanie pism i wniosków, z czego zresztą korzystała, a organ w żaden sposób jej prawa nie reglamentował. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 89 w zw. z art. 10 k.p.a. Niezależnie od tego, z przytoczonych wcześniej powodów, Sąd uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zasięgnie opinii innego biegłego rzeczoznawcy w celu ustalenia wartości nieruchomości, za której przejęcie na własność Województwa [...] służy T.B. odszkodowanie. Sporządzony przez biegłego operat szacunkowy organ podda wszechstronnej ocenie pod względem logiki i wewnętrznej spójności, bacząc także na to, aby wnioski wynikające z tego operatu były aktualne na dzień wydania decyzji.