II SA/Rz 580/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi Powiatu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z [...].06.2007r. [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...].03.2007r. Nr [...] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z ich sprzedażą i uprzednią zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie tej pismem z 9.01.2007r. skierowanym do Zarządu Powiatu zawiadomiono o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty dla zbywcy własności nieruchomości Powiatu, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w Rz. – B., w obrębie 213, w odniesieniu do 47 enumeratywnie wymienionych działek ewidencyjnych. W zawiadomieniu tym poinformowano, iż zostanie zlecone sporządzenie wyceny uwzględniającej wartość dziatek sprzed uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], zgodnie z uchwałą Rady Miasta Nr LXXVI [...] z dn.[...].10.2002r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr [...], poz.[...] z dn.18.10.2002r., zwana dalej "Uchwałą o planie"). Wskazano także, że istnieje możliwość zapoznania się z dokumentacją sprawy, określono miejsce i czas urzędowania, aby móc zapoznać się z materiałami w sprawie. Kolejnym pismem z 18.01.2007r. także zaadresowanym do Zarządu Powiatu zawiadomiono, że w dn.1.02.2007r. wyznaczony do wyceny biegły – J. P. w miejscu położenia przedmiotowych nieruchomości w rejonie ulic M. i T. w Rz. przeprowadzi oględziny, w trakcie których będzie można brać udział i zadawać pytania "świadkom, biegłym oraz składać wyjaśnienia". Zawiadomieniem z 9.03.2007r. skierowanym do Zarządu Powiatu Prezydent Miasta poinformował, iż w ramach prowadzonego postępowania została sporządzona wycena nieruchomości, uwzględniająca wzrost ich wartości, a mający związek z uchwaleniem planu, wskazując iż w okresie 14 dni można zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją sprawy. Wszystkie te pisma opatrzone są prezentatą wpływu do Starostwa Powiatowego. 2 Decyzją z [...].03.2007r. Prezydenta Miasta orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty , tzw. "renty planistycznej" dla Powiatu - zbywcy własności nieruchomości położonych w Rz. – B., obręb 213, gmina Rz., oznaczonych enumeratywnie jako 47 działek gruntowych o łącznej powierzchni 4,7091 ha, na kwotę 189.773,10 zł, w związku ze wzrostem wartości tych nieruchomości, mających swe źródło w uchwale o planie. Wskazano ponadto, iż opłata jest płatna jednorazowo w terminie 14 dni, od dnia kiedy stanie się ostateczna decyzja w tej sprawie, na wskazany numer rachunku bankowego. Uzasadniając wydaną decyzję organ I instancji naprowadzał, że działki objęte rozstrzygnięciem powstały z podziału działki nr 157/7, która położona była w terenie, który w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta uchwalonym uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dn.[...].06.1992r. określony był jako "teren systemu powiązań ekologicznych łączących dolinę W. z otwartymi obszarami strefy podmiejskiej i parku w M. zapewniającym korzystną cyrkulację mas powietrza w północnej części miasta" oznaczony symbolem E-14, w konturze 8RP - "tereny upraw polowych i boiska sportowego w zasięgu stref bezpieczeństwa od gazociągów magistralnych pozostających w dotychczasowym użytkowaniu". Przeznaczenie tych nieruchomości uległo zmianie, albowiem uchwalony przez Radę Miasta uchwałą Nr [...] z dn.[...]10.2002r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] lokalizuje działki zbywcy w konturze o oznaczeniu symbolem 1 MN, dla którego treść planu wskazuje, iż są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywać ma opinia uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego – J. P., wartość tę określono w opinii na kwotę 632 577,00 zł, organ wywodził także, że nie uwzględniano żadnych nakładów, albowiem wzrost wartości został wygenerowany wyłącznie poprzez uchwalenie nowego planu. Uwzględniając stawkę procentową wzrostu wartości przyjętą w uchwale o planie (30%) opłata z tytułu wzrostu wartości wyniosła 189 773,10 zł. Prezydent Miasta wskazał ponadto, iż zbycie działek nastąpiło w okresie do 5 lat od chwili wejścia w życie uchwały o planie, zatem zachodzić mają przesłanki wskazane w art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wymierzenia opłaty. Egzemplarz decyzji zalegający w aktach administracyjnych zawiera prezentatę wpływu Starostwa Powiatowego z datą 6.04.2007r.. 3 Odwołanie od decyzji wniósł działający imieniem Powiatu jego zarząd, a odwołanie podpisali przewodniczący zarządu i wicestarosta. Odwołujący się Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji oraz o umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie szeregu przepisów procesowych, które miały mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzucono, iż w oględzinach nieruchomości wyznaczonych na 1.03.2007r. nie brał udziału żaden przedstawiciel organu I instancji, a obecni byli tylko rzeczoznawca majątkowy oraz pełnomocnik Zarządu Powiatu. Przyznając, iż powiadomiono zarząd powiatu o możliwości zapoznania się z opinią rzeczoznawcy, zarazem poddano w wątpliwość prawidłowość kierowania pism procesowych właśnie do zarządu powiatu, stwierdzając, iż Powiat nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania. Zarzucono naruszenie art.61, 67, 68, 89 § 2 k.p.a. oraz art.10 § 1 k.p.a.. Naruszenie to miało polegać na wadliwości prowadzenia dowodu z oględzin, nie spełnianiu wymogów prawa przez zawiadomienie z 9.03.2007r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, braku wyznaczenia rozprawy administracyjnej, która umożliwiłaby uzyskanie szczegółowych wyjaśnień dotyczących wyceny działek. W konkluzji strona odwołująca się wywodziła, że sposób prowadzenia postępowania administracyjnego naruszał naczelne zasady procesowe ujęte w art.6-9 k.p.a.. Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania we własnym zakresie, w piśmie przekazującym akta szczegółowo ustosunkowano się do zarzutów odwołania, uznając je za nieuzasadnione. Rozpoznając odwołanie Powiatu opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W podstawie prawnej powołano się na art.138 § 1 pkt 1 i art.104 § 1 ustawy z dn.14.06.1960r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art.36 ust.4 i art.37 ust.1 i 6 ustawy z 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm., zwana dalej Upizp). Organ odwoławczy przytaczając treść art.36 ust.4, 6 i 7 Upizp wyeksponował, iż organ I instancji doręczył zawiadomienie o wszczęciu postępowania do Starostwa, zatem zarzut o nie zawiadomieniu Powiatu o toczącym się postępowaniu uznano za chybiony. Podkreślono, że w aktach zalegają akty notarialne, z których wynika fakt zbycia przez odwołującą się działek opisanych w zaskarżonej decyzji, ponadto zalega w nich operat szacunkowy wyceny tych nieruchomości, sporządzony przez uprawnionego 4 rzeczoznawcę. Operat ten został ponadto sporządzony prawidłowo, z uwzględnieniem przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz.2109, zwane dalej Rwn). Za chybiony uznano zarzut wadliwości przeprowadzonych oględzin, naprowadzając, iż czynność ta nie była czynnością organu, ale rzeczoznawcy. Podobnie oceniono zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a. wskazując, że organ I instancji umożliwił zapoznanie się z materiałami w sprawie, zwłaszcza iż dotyczyło to "strony profesjonalnej". Za nieuzasadniony uznano ponadto zarzut braku przeprowadzenia rozprawy, tu wskazywano na różne przesłanki prawne odbywania takiej czynności wskazane w art.89 k.p.a., zgadzając się z oceną organu I instancji, że nie było podstaw ani potrzeby do przeprowadzenia takiej rozprawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł Powiat, za którego działa Zarząd Powiatu, reprezentowany z kolei przez przewodniczącego zarządu i wicestarostę. Skarżący zarzuca "naruszenie przepisów formalnych i materialnych mających istotny wpływ na wynik sprawy", wymieniając "art.10, 24 ust.1 pkt 1 i 4, 28, 29, 67, 68, 89 § 2" k.p.a., wnosi o uchylenie decyzji obu instancji. Wniesiono także o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji do czasu rozpatrzenia skargi, wniosek ten Sąd załatwił postanowieniem z 27.09.2007r. odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a zażalenie na to postanowienie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11.12.2007r. II OZ 1264/07. Skarga zawiera ponowienie zarzutów odwołania: braku przeprowadzenia rozprawy, tu pogląd o obowiązku jej przeprowadzenia wspierano stanowiskiem judykatury wyrażonym w wyroku NSA z 27.05.1999r. IV SA 851/97, wadliwości zawiadomienia o wszczęciu postępowania w aspekcie umożliwienia czynnego udziału strony i prawa do wypowiedzenia się w sprawie, tu z kolei wspierano się stanowiskiem zajętym przez WSA w Warszawie w wyroku z 21.09.2005r. SA/Wa 1622/05. Podkreślono, iż nietrafnie SKO eksponowało, że w sprawie działa tzw. "strona profesjonalna", co może suponować, iż sposób działania organu będzie uzależniony od tego, kim jest strona tego postępowania, może ponadto prowadzić do różnicowania stron, wprowadzania odrębnych standardów działania organu administracji publicznej. Dodatkowo sformułowano wątpliwość co do tego, że w sprawie orzekał Prezydent Miasta, skarżąca wywodzi, że organ ten orzekał o ustaleniu opłaty planistycznej na swoją korzyść, a to naruszać ma zasadę bezstronności gwarantowaną w "art.24 ust.1 pkt 1 i 4 k.p.a.". Sformułowano pogląd, 5 iż Prezydent Miasta działał w sprawie zarówno w charakterze organu, jak i strony tego postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawę żadna ze stron nie stawiła się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn.30.08.2002r., Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Kontroli Sądu podlegała decyzja organu odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję Prezydenta Miasta ustalającego jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a ściślej 47 enumeratywnie określonych w obu tych decyzjach działek ewidencyjnych, zbytych przez Powiat. Wzrost wartości działek miał być skutkiem zmiany ich przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, z gruntów które określane były jako "tereny upraw polowych i boiska sportowego w zasięgu stref bezpieczeństwa od gazociągów magistralnych pozostających w dotychczasowym użytkowaniu" na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W uchwale Rady Miasta z [...].10.2002r. Nr [...] przyjmującej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] ustalono stawkę procentową wzrostu wartości nieruchomości na 30%. Zgodnie z art.36 ust.4 Upizp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego 6 albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, opłata ta jest dochodem własnym gminy, wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Forma orzekania w sprawie opłaty, o jakiej mowa powyżej, określona została dyspozycją art.37 ust.6 Upizp - opłatę ustala się w formie decyzji administracyjnej. Opłatę taką, zwaną popularnie "rentą planistyczną" powinien organ gminy ustalić niezwłocznie po uzyskaniu wypisu z aktu notarialnego. Bezspornym jest także, w świetle wykładni art.37 ust.3 i 4 Upizp, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej, nie może nastąpić później, niż po upływie 5 lat, od dnia, w którym wszedł w życie nowy plan zagospodarowania przestrzennego względnie nastąpiła jego zmiana, z którymi to okolicznościami związany jest wzrost wartości zbywanych nieruchomości. Skarżący Powiat, wbrew werbalnemu sformułowaniu części wstępnej skargi, nie zawarł w niej wskazania, jakie to przepisy prawa materialnego miały zostać naruszone tak zaskarżoną decyzją, jak i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Skarżący nie zakwestionował faktu zmiany przeznaczenia terenu, na którym położone są działki objęte zaskarżoną decyzją, nie zanegował także faktu, iż jako właściciel tych działek zbył je stosownymi umowami, zawartymi w formie aktów notarialnych w okresie do 5 lat od daty wejścia w życie uchwały Rady Miasta z [...].10.2002r., oznacza to, że te okoliczności nie są sporne, nie były one także kwestionowane w samym odwołaniu. Przyznano to zresztą w samej skardze (s.2) wskazując, iż skarżący "nie kwestionował czynności rzeczoznawcy majątkowego, ani też nie zajmował stanowiska odnośnie treści sporządzonego przez niego operatu szacunkowego". Zdaniem Sądu wskazane przez skarżącego - Powiat zarzuty odnoszące się do braku zapewnienia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie są uzasadnione. Bezspornym jest, że organ I instancji doręczył w siedzibie Starostwa Powiatowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, pismo zawiadamiające o terminie oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego oraz pismo o możliwości wypowiedzenia się w sprawie sporządzonego operatu szacunkowego. Te okoliczności także nie mogą być podważone, albowiem dowodem doręczenia takich zawiadomień jest prezentata wpływu stosownych pism. Zarówno orzekające w sprawie organy, jak i sam skarżący błędnie przyjęli, iż Powiat ma być reprezentowany w postępowaniu administracyjnym przez swój zarząd. Stanowisko to ignoruje treść art.34 ust.1 ustawy z 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1542 ze zm.), zgodnie z którym starosta organizuje pracę zarządu powiatowego i starostwa powiatowego, oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na treść wydanych decyzji, skoro ich adresatem prawidłowo uczyniono Powiat, będący osobą prawną. Nie miało to także wpływu na skuteczność reprezentacji powiatu, skoro samą skargę, jak i odwołanie podpisał starosta powiatu, jako zarazem przewodniczący zarządu. Gdyby nawet przyjąć, iż pisma procesowe organ I instancji winien kierować do starosty reprezentującego powiat, to i tak doręczenie tych pism także nastąpić mogłoby w siedzibie starostwa powiatowego. Zarzut ograniczenia możliwości wypowiedzenia się stronie skarżącej przed wydaniem decyzji przez I instancję jest chybiony. Zdaniem Sądu powiat został skutecznie zawiadomiony o miejscu i czasie, gdzie spoczywał operat szacunkowy, tak aby strona mogła wypowiedzieć się na jego temat. Termin, w którym strona skarżąca mogła to swoje uprawnienie zrealizować w ocenie Sądu dawał także realną możliwość zwrócenia uwagi na ewentualne nieprawidłowości operatu i wnoszenie chociażby o odroczenie wydania decyzji, w związku z podjęciem działań zmierzających np. do przedstawienia własnego kontroperatu szacunkowego. Takich czynności strona skarżąca nie podjęła, ze swych uprawnień nie skorzystała. Wywody dotyczące eksponowania fragmentu uzasadnienia organu odwoławczego dotyczącego przymiotu profesjonalizmu po stronie powiatu i jego organów, abstrahując od jego subiektywnej oceny, nie mają w sprawie żadnego znaczenia, jeśli chodzi o ocenę zarzutu pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w sprawie. Zarzut dotyczący braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w ocenie Sądu, nie może prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Trafnie organ odwoławczy wskazywał na dwie różne przesłanki przeprowadzenia rozprawy, ujęte w art.89 § 1 i § 2 k.p.a.. O ile brak przeprowadzenia rozprawy, w sytuacji, gdy taki obowiązek expressis verbis przewiduje przepis prawa, oceniać należy w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o tyle brak rozprawy w warunkach opisanych w art.89 § 2 k.p.a. może, choć nie musi mieć wpływu na wynik sprawy, tj. treść decyzji. Zgodnie 8 z cyt. przepisem "organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin". W realiach przedmiotowej sprawy w grę wchodziłaby wyłącznie potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego. Trafnie jednak organ odwoławczy podniósł, choć tego bliżej nie uzasadnił, iż takiej potrzeby nie było. Skoro w sprawie uczestniczyła wyłącznie jedna strona, a organ umożliwił jej zapoznanie się z opinią rzeczoznawcy majątkowego, której to opinii skarżący powiat nie kwestionował tak w postępowaniu przed I, jak i II instancją administracyjną, to trudno przyjąć, aby przeprowadzenie rozprawy mogłoby być potrzebne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ocena konieczności przeprowadzenia rozprawy, za wyjątkiem, gdy obowiązek ten wynika z przepisu prawa, należy do samego organu, stanowisko takie eksponuje doktryna procesu administracyjnego (por. B.Adamiak, w: B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, C.H.Beck, Warszawa 2005, s.431 i nasi), a stanowisko to podziela Sąd. Z tych samych względów zarzut powiadomienia skarżącej o oględzinach nieruchomości, prowadzonych przez rzeczoznawcę z możliwością uczestniczenia strony w tej czynności, z prawem do składania wyjaśnień oraz składania żądań, nie stanowi tego rodzaju naruszenia prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przeciwnie, skoro reprezentant powiatu mógł uczestniczyć w oględzinach rzeczoznawcy, tym bardziej miał prawo zwrócić uwagę na te okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na prawidłowość sporządzanego operatu. Zgłoszonych przez skarżący Powiat wątpliwości odnośnie charakteru udziału w orzekaniu w sprawie przez Prezydenta Miasta jako strony oraz naruszenia w związku z tym "art.24 ust.1 pkt 1 i 4 k.p.a." Sąd nie podziela. Wypada przy tym zwrócić uwagę stronie skarżącej, iż k.p.a. dzieli artykuły na paragrafy, a nie na ustępy. Sąd nie podziela poglądu skarżącego powiatu, jakoby Prezydent Miasta był stroną toczącego się postępowania w sprawie o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie zbycia nieruchomości przez powiat. Skarżący nie zaprezentował, w czym upatruje status strony u tego organu. Wskazanie w skardze, iż prezydent orzekł o opłacie "na swoją rzecz" abstrahuje wyraźnie od cyt. już przez Sąd normy art.36 ust.4 Upizp, z której wyraźnie wynika, że opłata ta stanowi dochód własny gminy. W judykaturze 9 stanowczo wyklucza się, aby organ gminy wydając decyzję w oparciu o art.36 ust.4 i art.37 ust.6 Upizp działał w sferze dominium, ale w sferze imperium (por. wyrok WSA w Warszawie z 28.06.2006r. IV SA/Wa 2465/05). Wyklucza się także, aby gminie przysługiwał przymiot strony w takim postępowaniu, gdzie o opłacie orzekał jej organ wykonawczy (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 30.07.2007r. II SA/Gd 527/07). Stanowiska te aprobuje skład orzekający w niniejszej sprawie, z tych względów zarzut naruszenia art.24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie jest uzasadniony. Skoro Sąd nie dopatrzył się wskazanych w art.145 § 1 Ppsa naruszeń prawa, które stanowić mogłyby podstawę do wzruszenia zaskarżonej decyzji, skargę jako nieuzasadnioną oddalił, na zasadzie art. 151 Ppsa.