IV SA/Wa 3363/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia [...] w [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] października 2017 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") uchylająca w całości decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] (dalej również "Starosta", "organ I instancji") decyzją z [...] grudnia 2016 r. orzekł, że brak przesłanek do cofnięcia M. F. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z [...] maja 2009 r. na: 1. budowę 2 zbiorników wodnych małej retencji o powierzchni ogólnej 1,80 ha na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] w miejscowości [...], dzielonych groblą o powierzchni 0,06 ha; zbiornik nr 1 o powierzchni 0,98 ha, powierzchni lustra wody 0,75 ha, objętość 23 150 m3, zbiornik nr 2 o powierzchni 0,82 ha, powierzchnia lustra wody 0,59 ha, objętość 17 950 m3, aktualnie zbiorniki znajdują się na działkach o numerach [...] i [...]. 2. nawadnianie za pomocą deszczowni uprawy aronii o powierzchni 4,85 ha (działka nr [...]) w okresie od 1 czerwca do 30 sierpnia, tj. 90 dni w ciągu roku (w zależności od potrzeb) przy poborze wody ze zbiornika: Qmax.h=15,0 m3, Qśr.d=240,0 m3/d. W ocenie Starosty nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 136 ustawy z 18 lipca 20014 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.). Organ I instancji podkreślił, że kontrola Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] uznała, że "stwierdzone podczas wizji terenowej rozbieżności nie wpływają na funkcjonowanie zbiorników wodnych". W konsekwencji Starosta uznał, że M. F. nie zmieniła celu i zakresu korzystania z wód oraz warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Z decyzją organu pierwszej instancji nie zgodziło się Stowarzyszenie "[...]" w [...] (dalej również "skarżąca"), wskazując, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ jest niezgodny z rzeczywistym stanem faktycznym. Skarżąca podniosła, że na nieruchomości nie funkcjonują jakiekolwiek zbiorniki wodne. Zamiast jednego zbiornika istnieje nielegalne wyrobisko, z którego wydobywana jest nielegalna kreda, a drugi zbiornik służy jedynie do odprowadzenia wody w celu odsłonięcia złoża w pierwszym zbiorniku. Dodała, że urządzenia wodne miały służyć nawadnianiu upraw aronii, a organ zaniechał ustalenia czy taka uprawa jest prowadzona. W odwołaniu skarżąca powołała się na: decyzję Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] września 2016 r. którą nałożono m.in. na M. F. opłatę podwyższoną za wydobycie w latach 2011-2016 bez wymaganej prawem koncesji kopaliny (kredy piszącej) oraz zawiadomienie Wójta Gminy [...] z 4 listopada 2016 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia "[...]" na działkach o nr [...] i [...] w miejscowości [...]. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej również "Dyrektor RZGW", "organ odwoławczy") uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że analiza materiału dowodowego i uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczą, że niektóre okoliczności sprawy nie były przedmiotem rozważań Starosty. Dyrektor RZGW wskazał na treść protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonej 31 marca 2016 r. Jednocześnie organ stwierdził, że niektóre argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, gdyż ustawa Prawo wodne pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wydane na podstawie innych ustaw, w tym np. ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Dodał, że dopuszczalne są przypadki wykonywania zbiorników wodnych jako sposobu rekultywacji wyrobisk poeksploatacyjnych. Z kolei przywołana decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] września 2017 r. nie stała się decyzją ostateczną, w wyniku jej uchylenia przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Dyrektor RZGW powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł, że skoro dostrzegł on inne okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organu I instancji, a które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy to zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego strona ma prawo płynące z zasady dwuinstancyjności do dwukrotnego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej, jak i zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy dodał, że organ I instancji orzekł w sprawie wymagającej uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób o wiele przekonywujący, tym bardziej, że prowadził postępowanie kończące się decyzją uznaniową. Stowarzyszenie [...] nie zgodziło się z decyzją Dyrektora RZGW z [...] października 2017 r. i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7, 75 i 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 9 ust. 19, art. 125 i art. 126, art. 125 ust. 3, art. 136 ustawy Prawo wodne. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 64 a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o którym mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 ze zm. dalej "k.p.a.") skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 p.p.s.a.). Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona do porządku prawnego 1 czerwca 2017 r. na mocy art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i w zw. z art. 17 ust. 1 a contrario ustawy nowelizującej, ma zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po 1 czerwca 2017 r. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że pismo Stowarzyszenia [...] zatytułowane "skarga" złożone zgodnie z pouczeniem w zaskarżonej decyzji jest sprzeciwem od decyzji, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. złożonym w terminie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2017 r. II OZ 1206/17, wskazane orzeczenie oraz orzeczenia powołane poniżej dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 2a p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i jeśli stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym miejscu warto przypomnieć, że ogólną zasadą wynikającą z treści art. 138 § 1 k.p.a. jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno zaś mieć wyjątkowy charakter. Każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej (art. 15 k.p.a.). Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W tym miejscu należy również wyjaśnić, że art. 136 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Mając na uwadze powyższe uregulowania Sąd uznał, iż sprzeciw Stowarzyszenia [...] od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] października 2017 r. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że naruszenia Starosty dotyczyły naruszenia przepisów postępowania polegające na "nieprzekonywującym uzasadnieniu" poprzez nie odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy. Stwierdzenie takich uchybień - w ocenie Sądu - nie uprawniały do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wskazując na naruszenie przepisów postępowania (art. 107 k.p.a.), zaniechał wskazania w jakim zakresie sprawa jest konieczna do wyjaśnienia i że ma to istotny wpływ na jej wynik. Fakt, że organ I instancji nie odniósł się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, a w konsekwencji nie dokonał ich analizy, nie uprawniało, zdaniem Sądu, organu odwoławczego do uchylenia się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skorzystania z instytucji wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Dyrektor RZGW w [...] nie dopatrzył się braków w materiale dowodowym, który miałby zostać uzupełniony przez organ I instancji, dlatego stwierdzić należy, że miał możliwość oceny spełnienia przesłanki z art. 136 ustawy Prawo wodne. Takie działanie pozostawałoby w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która zobowiązuje organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia sprawy w całości i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym kontekście, za zupełnie niezrozumiały Sąd uznał wywód Dyrektora RZGW dotyczący zasady dwuinstancyjności ze wskazaniem na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w szczególności wyrok WSA w Szczecinie z 27 marca 2014 r. II SA/Sz 1472/13. Analogicznie należy ocenić wybiórcze odniesienie się przez Dyrektora RZGW do zarzutów odwołania. Korzystanie z instytucji decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wyklucza możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W świetle powyższego zgodzić się należy, że skarżąca ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji (art. 15 k.p.a.) w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Natomiast organy administracji publicznej powinny starać się działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powołując się na podstawowe zasady rządzące procedurą administracyjną trzeba przywołać zasadę praworządności nakazującą organom publicznym działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz załatwianie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przypomnieć trzeba nadto, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji nie jest dotknięte istotnymi brakami, a ocena organu odwoławczego w tym zakresie nie znalazła odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji (art. 107 k.p.a.), zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Dlatego Sąd uznał, że w postępowaniu odwoławczym naruszono wszystkie wskazane zasady proceduralne. Jednocześnie wyjaśnić należy, że Sąd kontrolując rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Tym samym nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących prawa materialnego tj. art. 1, art. 9 ust. 19, art. 125 i art. 126, art. 136 ustawy Prawo wodne. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni wykładnię prawa dokonaną przez Sąd i dokona merytorycznego rozpoznania odwołania skarżące. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 209 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w wysokości 100 (sto) złotych ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).