IV SA/Wa 337/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi H. M. i A. W. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały odnośnie planowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem [...]w stosunku do działki numer ewidencyjny [...], II. stwierdza nieważność § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały odnośnie planowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] w stosunku do działki numer ewidencyjny [...], III. stwierdza nieważność § 23 ust. 1 pkt 1 lit. b zaskarżonej uchwały odnośnie planowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] w stosunku do działki numer ewidencyjny [...] IV. stwierdza nieważność § 23 ust. 3 pkt 6 zaskarżonej uchwały odnośnie planowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] w stosunku do działki numer ewidencyjny [...], V. stwierdza nieważność § 23 ust. 6 pkt 10 zaskarżonej uchwały odnośnie planowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] w stosunku do działki numer ewidencyjny [...]; VI. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej części graficznej obrazującej ustalenia wymienione w punktach I – V niniejszego wyroku; VII. zasądza od Gminy J. na rzecz skarżących H. M. i A. W. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez H. M. i A.W. (dalej także jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczący części wsi [...]. Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący: W dniu [...] sierpnia 2008r. Rada Gminy [...] podjęła powyższą uchwałę. Pismami z dnia [...] marca 2013r. skarżąca oraz skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że przez działkę nr ew. [...], której są współwłaścicielami został zaplanowany przebieg dróg gminnych: [...], [...] oraz [...]. Takie zaplanowanie komunikacji narusza interes prawny skarżących bowiem dzieli działkę nr [...] na dwie części i w istotny sposób ogranicza wykonywanie prawa własności. Skarżący kwestionują ustalenie na ich działce przebiegu drogi [...]. Rada Gminy [...] nie uwzględniła wniosku o wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na powyższą uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego w części przebiegu przez ich działkę planowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem [...]. Wskazali, że celowe byłoby poprowadzenie przebiegu tej drogi w północnej części ich działki bez dzielenia tym samym ich terenu na dwie odrębne działki. Na etapie postępowania sądowego podnieśli, że wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 2001/10) wykreślono drogę [...] i [...], co poddaje w wątpliwość planowanie drogi [...], która ma stanowić kontynuację drogi [...]. Ponadto wskazali na sprzeczność ustaleń planu w tym zakresie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie twierdząc, że działka ma 1,5 ha, a rozwiązania planistyczne w części ustalenia minimalnej powierzchni działki umożliwią swobodne zagospodarowanie spornej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący posiadają interes prawny bowiem przysługuje im prawo własności nieruchomości objętej tym planem, a regulacje planu odnoszą się do obydwu nieruchomości w ten sposób, że przewidują wkroczenie w obszar działki nr [...] drogi publicznej poprzez wyznaczenie jej przebiegu centralnie przez obszar działki skarżących. Skarżący zatem wykazali interes prawny legitymujący ich do wystąpienia ze skargą na ten plan. Interes ów został jednocześnie w ocenie Sądu naruszony. Naruszenie bowiem następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r, sygn. akt II OSK 205/09). Ograniczenie wynika z przebiegu drogi publicznej jako elementu układu komunikacyjnego. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13). Jednocześnie Sąd uwzględnia przy dokonywaniu legalności ingerencji gminy w prawo własności stan faktyczny istniejący w dniu wyrokowania, biorąc pod uwagę stan prawny z daty uchwalenia planu miejscowego. Tymczasem, co wynika z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 2001/10) stwierdzono nieważność omawianego planu w zakresie ustalenia przebiegu dróg publicznych [...] i [...]. Jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Rozwinięcie tej normy następuje w akcie wykonawczym tj. § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwane dalej także "rozporządzenie". W § 4 pkt 9 rozporządzenia ustalono, że ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Oznacza to, że w planie konieczne jest ustalenie systemu komunikacyjnego poprzez m. in ustalenie przebiegu dróg publicznych ze wskazaniem ich klasyfikacji. Organ dopełnił tego obowiązku jednakże na datę orzekania przez Sąd administracyjny doszłoby do naruszenia zasady proporcjonalności w ograniczeniu własności skarżących. Zaakceptowanie bowiem przebiegu drogi [...] przy uwzględnieniu, że traci ona swój charakter i nie realizuje celu zapewnienia komunikacji bowiem część stanowiąca jej kontynuację została z planu wyeliminowana prawomocnym wyrokiem sądu – naruszałoby zasadę proporcjonalności i byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem faktu przekroczenia władztwa planistycznego przez gminę. Tym samym rozwiązanie komunikacyjne w takim kształcie jaki powstał po owym wyroku powodowałoby, że wyznaczona planem droga [...] w takim przebiegu, dzieląc w tym miejscu działkę skarżących na dwie części, narusza zasadę proporcjonalności. Spór sprowadza się nie tyle do istnienia drogi publicznej, lecz ustalenia jej przebiegu. Skarżący w skardze przyjmują, że możliwe byłoby przejęcie części ich działki pod drogę publiczną, ale w jej północnej części, aby nie dokonać podziału. Planują bowiem na niej inwestycję, która będzie lokalizowana na większej powierzchni. Nie negując zatem kwestii wyznaczenia układu komunikacyjnego Sąd jedynie podziela stanowisko skarżących, ze w obecnym stanie faktycznym przebieg drogi [...] w sposób wynikający z części graficznej planu stanowiłby nadużycie władztwa planistycznego. Jako drugi argument, daleko ważniejszy dla rozstrzygnięcia, Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego – co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p.– jednakże zawartym w nim ustaleniom ustawodawca nadał rangę wiążących wytycznych przy formułowaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega zatem na formułowaniu zawartości tego planu - określonej w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 i w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.zp. w sposób uwzględniający i wręcz wynikający z określonych w studium ustaleń kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 u.p.z..p. Ustalenia planu miejscowego muszą więc zawierać się w znaczeniowym zakresie kierunków określonych w planie miejscowym. Skoro więc w studium – według art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p.– określa się kierunki zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu lokalnych uwarunkowań, to te kierunki stanowią lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, w rozumieniu art. 9 ust. 1 powołanej ustawy, determinujące treść planu miejscowego w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustawowy warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium – wynikający z art. 9 ust. 4 i z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.– stanowi zatem ustawową zasadę sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Naruszeniem omawianej zasady jest określenie w zaskarżonej uchwale Rady Gminy [...] w sprawie planu miejscowego przeznaczenia terenu pod drogę publiczną oznaczoną symbolem [...]. Jakkolwiek więc Rada Gminy [....] była zobowiązana do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod drogi publiczne co wyżej podkreślono, o tyle przeznaczenie w tym planie terenu pod drogę o symbolu [...] nie jest zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi dla tego terenu w uchwale Rady Gminy [...] Nr [....] z dnia [....] grudnia 2000 r. w sprawie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [....] (zmienionej uchwałą Rady Gminy [....] Nr [....] z dnia [....] grudnia 2005 r.), ponieważ przeznaczenie to nie zawiera się w znaczeniowym zakresie kierunków ustalonych w owym studium. Z porównania załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego z załącznikiem graficznym rysunek nr 1 do uchwały Rady Gminy [...] w sprawie studium – przy uwzględnieniu różnicy w skali obu załączników graficznych – wynika, iż teren przeznaczony w planie miejscowym pod drogę [...], w studium oznaczony został symbolem OU - strefa krajobrazu chronionego z dopuszczeniem zainwestowania rekreacyjno-turystyczno-sportowego. W pkt 3.2.4 (strona 9) tekstu studium wskazano, iż studium to ustala m.in. kierunki rozwoju komunikacji, co rozwinięto w pkt 6.1.6 (strona 46) tekstu studium poprzez stwierdzenie, iż studium ustala sieć ulic i dróg publicznych w Gminie [....] – sieć ta pokazana jest w załączniku graficznym nr 1. Na graficznym załączniku nr 1 do studium, w terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod drogę [...] nie określono jakiegokolwiek przebiegu drogi. W studium wyznaczono jedynie w tym obszarze czarną kreską ciąg komunikacyjny, któremu w załączniku graficznym do planu miejscowego odpowiada przeznaczenie pod drogę publiczną oznaczoną symbolem [...] jako przedłużenie ulicy [...]. Oznacza to, że studium nie przewiduje w tym obszarze – jak wyznaczono to w planie - przebiegu drogi publicznej. Odrębną natomiast kwestią pozostaje na ile studium przewiduje możliwość przebiegu drogi w tym obszarze, jaki akceptują skarżący. W tym zakresie jednak Sąd się nie wypowiada, ograniczając się do przedmiotu zaskarżenia, jakim jest plan miejscowy w części ustalenia przebiegu drogi [...] jak w załączniku graficznym do planu. Z powyższych względów zaskarżony plan w części przebiegu drogi [...] oznaczonym na załączniku graficznymi oraz rozstrzygnięć wskazanych w wyroku co do części tekstowej narusza zasady sporządzenia planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w części żądanej w skardze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., przy czym obecny na rozprawie nowo umocowany pełnomocnik nie złożył wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.