IV SA/Wa 3390/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło swoją decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] i stwierdziło, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...].04.2014 r., nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności na skutek upływu terminu 12 miesięcy od dnia jej ogłoszenia, co nastąpiło z dniem 14 kwietnia 2014 r. ze skutkiem z upływem dnia 28 kwietnia 2014 r.. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Prezydent [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej według projektu [...], na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], w dzielnicy [...]. Inwestorem - wnioskodawcą była [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]. W dniu 21 kwietnia 2017 r. W. K. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że organ nie ustalił parametrów technicznych determinujących wpływ inwestycji na środowisko, a także że błędnie uznał, iż w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Podniosła, że funkcjonowanie planowanej inwestycji jest szkodliwe dla zdrowia i że powoduje zakłócenia elektromagnetyczne lub uniemożliwiające prawidłowe funkcjonowania różnych urządzeń. Wybudowanie masztu wpłynie negatywnie na pejzaż osiedla mieszkaniowego, a nieruchomości utracą swoje wartości użytkowe i inwestycyjne. W dalszym piśmie podniosła, że jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką, gdzie ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, a także działek [...], [...], [...] i [...], również znajdujących się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2014 r. podnosząc, że wniosek inwestora z dnia 9 stycznia 2013 r. spełniał wymogi ustawowe zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w świetle § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu lub dla których obowiązek taki może być wymagany. Ponadto, zdaniem Kolegium, organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. ustawy). Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) ma tego rodzaju charakter, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji takiej inwestycji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi (art. 56 ww. ustawy). W omawianym przypadku organ nie wykazał takiej niezgodności, stąd był zobowiązany wydać decyzję pozytywną dla wnioskodawcy. Kolegium stwierdziło, że nie wystąpiła żadna z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, obligujących je do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2014 r.. Na skutek wniosku W. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., zasadniczo powielając powołane w niej argumenty. W. K. zaskarżyła decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 943/18 (prawomocnym od 18 sierpnia 2018 r.) uchylił ją i stwierdził, że Kolegium powinno stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium podniosło m.in., że w powyższym wyroku Sąd wskazał, iż brak prawidłowego ustalenia, tj. w oparciu o przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy wnioskowana inwestycja oddziałuje na miejsca dostępne dla ludności, a w konsekwencji uznanie, że nie wymaga ona wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - stanowi rażące naruszenie prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W dalszej kolejności Kolegium powołało się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że wiąże je ocena wystąpienia przesłanki nieważności ww. decyzji Prezydenta [...]. Jednakże z uwagi na treść art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odpowiednie zastosowanie w sprawie znajdował art. 158 § 2 kpa. W omawianym przypadku, skoro od dnia ogłoszenia decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], upłynęło ponad 12 miesięcy, nie można już stwierdzić nieważności tej decyzji zgodnie z art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a stosuje się przepis art. 158 § 2 kpa, a zatem należało uchylić decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] i stwierdzić, że ww. decyzja Prezydenta [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności na skutek upływu terminu 12 miesięcy od dnia ogłoszenia tej decyzji, co nastąpiło z dniem 14 kwietnia 2014 r. ze skutkiem z upływem dnia 28 kwietnia 2014 r., o czym Kolegium orzekło jak na wstępie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej: 1) naruszenie art. 138 1 pkt 2 kpa w związku z art. 50 ust. 1 i art. 53 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uchylenie prawidłowej decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r. i orzeczenie o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]; 2) błędną wykładnię art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegającą na błędnym przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych - należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie; 3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 11 kpa, poprzez niedokonanie istotnych ustaleń i niewyjaśnienie, a co najmniej niezawarcie tego w uzasadnieniu decyzji, z jakiej przyczyny organ uznał, że zasadne jest uchylenie decyzji wcześniejszej i orzeczenie o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa; 4) naruszenie art. 7a w związku z art. 7b kpa, polegające na tym, że sprawa winna zostać rozpatrzona w pełnym jej kontekście, a to oznacza, że Kolegium winno wziąć przede wszystkim pod uwagę treść przepisów prawa mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, a w szczególności definicję pojęcia "miejsca dostępne dla ludności". Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając sprawę w granicach zakreślonych przez wskazane wyżej przepisy Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd w całości podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i uznał za własne poczynione tam ustalenia i rozważania, stąd też nie ma potrzeby ich powtarzania. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd uznał je w całości za chybione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie – co należy podkreślić – organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania" są zawarte w uzasadnieniu orzeczenia, tak więc w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. W konsekwencji, naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 ppsa w razie złożenia skargi powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), zaś niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w tym przepisie byłoby zgodnie z art. 174 pkt 1 ppsa - naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (Andrzej Kabat, Komentarz do art.153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. 11, LEX). Skarżąca w zupełności pomija cytowany wyżej przepis, który determinował charakter rozstrzygnięcia organu. Skoro zaś żadna ze stron postępowania w sprawie IV SA/Wa 943/18 nie zaskarżyła wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r., to wiąże on nie tylko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], ale także Sąd w niniejszym postępowaniu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że okolicznością bezsporną było to, że stan prawny nie uległ zmianie, co uzasadniałoby odstąpienie od związania tym wcześniejszym wyrokiem. Słusznie organ odwołał się do regulacji wyrażonej w art. 53 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: upzp), zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, a art. 158 § 2 kpa stosuje się odpowiednio. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budził wątpliwości, a nawet nie był kwestionowany upływ wskazanego wyżej dwunastomiesięcznego terminu, zaś w judykaturze nie ma sporu co do tego, że prowadząc postępowanie nadzwyczajne - nieważnościowe na podstawie przepisów art. 156 i nast. kpa, stosuje się do badanej w tym trybie decyzji przepis art. 53 ust. 7 upzp, a w konsekwencji art. 158 § 2 kpa (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., II OSK 2978/15, LEX nr 2371408). Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Dlatego też organ właściwie zastosował w sprawie powołane przepisy, co czyni zbędnym odnoszenie się do wyartykułowanych w skardze zarzutów zwłaszcza, że część z nich dotyczy meritum, tj. kwestii rozstrzygniętych już prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie IV SA/Wa 943/18, a więc objętych prawomocnością materialną oraz powagą rzeczy osądzonej. Art. 170 ppsa stanowi bowiem, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei z art. 171 ppsa wynika, iż wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Wa 943/18 tut. Sąd wprost wskazał, że brak prawidłowego ustalenia, tj. w oparciu o przepisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, czy wnioskowana inwestycja oddziałuje na miejsca dostępne dla ludności, a w konsekwencji uznanie, że nie wymaga ona wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - stanowi rażące naruszenie prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z uwagi na fakt, że zgodnie z przepisem szczególnym, tj. art. 53 ust. 7 upzp, stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji nie było możliwe, to organ musiał poprzestać na stwierdzeniu wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazaniu okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Na zakończenie podkreślić należy, że Sąd nie stwierdził, by w sprawie doszło do naruszenia innych, poza zarzuconymi w skardze, przepisów postępowania lub prawa materialnego, bowiem organ dołożył należytej staranności przy wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.