IV SA/Wa 3395/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Groński Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r nr. [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do usunięcia odpadów oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej Spółka) zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na nałożeniu grzywny w wysokości 40.000 zł celem przymuszenia do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Spółka ww. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] będąca właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...], została zobowiązana do usunięcia odpadów w postaci mas ziemnych w ilości 20 000 m³ w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt sygn. akt IV SA/Wa 1688/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1140/17 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji. W dniu [...] maja 2018 r. wezwano spółkę do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]. Poinformowano również Spółkę, że w przypadku braku usunięcia odpadów sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] marca 2018 r. doręczono spółce upomnienie. W odpowiedzi na upomnienie pełnomocnik spółki pismem z dnia [...] marca 2018 r. poinformował organ o usunięciu odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce. Nie przedstawiono jednak dokumentów np. umowy, czy też rachunków potwierdzających wywóz nagromadzonych odpadów. W dniu [...] maja 2018 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, wykazały one, że odpady w dalszym ciągu znajdują się na nieruchomości. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] zastosował wobec Spółki środek egzekucyjny polegający na nałożeniu grzywny w wysokości 40.000 zł celem przymuszenia do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że zobowiązana spółka nadal nie wykonała decyzji. Wbrew twierdzeniom spółki teren przedmiotowej nieruchomości nie został uprzątnięty. W zażaleniu na powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2018 r. Spółka wskazała na naruszenie art. 3 ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie materiału znajdującego się na gruncie za odpady, art. 10 i 11 ust. 4 ww. ustawy poprzez uznanie materiału znajdującego się na gruncie za produkt uboczny, podczas gdy materiał ten nie może być uznany za produkt uboczny z uwagi na wydanie przez Marszałka Województwa [...] decyzji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykonał obowiązku w postaci usunięcia, podczas gdy strona wykonała obowiązek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu powyższego zażalenia utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) wskazał na to, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazał także, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] maja 2018 r. wykazała, że obowiązek wynikający z ww. decyzji nie został wykonany przez zobowiązaną spółkę. W ocenie organu skoro obowiązek niepieniężny objęty tytułem wykonawczym nie został dotychczas zrealizowany, to zasadne było zastosowanie wobec zobowiązanej spółki grzywny w celu przymuszenia, jako środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla strony skarżącej. Odnosząc się zaś do zarzutów zażalenia organ wskazał, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1140/17 została przesądzona kwestia, że znajdujące się na działce materiały stanowią odpady. Zaś decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] nie może mieć wpływu na kwestię związania w sprawie prawomocnym wyrokiem sądu. Ponadto z akt sprawy nie wynika, by materiał zgromadzony na działce nr [...] obręb [...] został usunięty. Potwierdzają to oględziny przeprowadzone w dniu [...] maja 2018 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2018 r. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenia: 1) art. 3 ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach poprzez uznanie materiału znajdującego się na gruncie za odpady; 2) art. 10 i 11 ust. 4 ustawy o odpadach poprzez uznanie materiału znajdującego się na gruncie za produkt uboczny podczas, gdy w oczywisty sposób materiał ten nie może być uznany produkt uboczny z uwagi na wydanie przez Marszałka Województwa [...] Decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.; 3) art. 26 ustawy o odpadach poprzez uznanie materiału znajdującego się na gruncie za odpady; 4) art. 119 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że Skarżący nie wykonał obowiązku w postaci usunięcia, kiedy Skarżący nakazany obowiązek wykonał; 5) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. wydanej z naruszeniem prawa; 6) Art. 7a § 1 k.p.a. - zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych; 7) Art. 7b k.p.a.- zasady adekwatności, proporcjonalności; 8) Art. 8, 10 § 1, 11 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich twierdzeń zawartych w zażaleniu na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o nałożeniu grzywny w wysokości 40.000 zł. Wobec powyższych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r., wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz Spółki. Spółka w uzasadnieniu skargi wskazała, że wykonała obowiązek określony w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. wywożąc materiał zgromadzony na działce zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Kolejno Strona zgromadziła inny materiał (o innej konsystencji) obecnie znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości, stąd wrażenie po stronie organu, iż skarżąca swojego obowiązku nie wykonała. Świadczy o tym choćby pośrednio Protokół z oględzin z dnia [...] września 2016 r. (w aktach sprawy), w którym odnotowano znaczące różnice w ilości zgromadzonej na nieruchomości ziemi w stosunku do poprzednich oględzin z 2015 r. Strona zarzuciła, że organ nie zbadał konsystencji (składu) materiału budowlanego znajdującego się obecnie na działce przy ul. [...] w [...], stąd też nie ustalił, czy materiał znajdujący się obecnie na tej nieruchomości jest tym samym, który skarżący miał usunąć, czy jest to inny materiał (o innym składzie), którego skarżący nie miał i nie ma obowiązku usunąć. Strona podniosła, że korzysta ze zgromadzonego na nieruchomości materiału (składowanej ziemi) przy wykonywaniu swojej działalności gospodarczej (liczne kontrakty na budowę/przebudowę dróg, zagospodarowania terenów etc). Natomiast protokoły z wykonanych oględzin są lakoniczne w opisie, nie oddają istoty zmian na nieruchomości, natomiast same oględziny wykonane zostały pobieżnie i w pośpiechu. Nadto Spółka podkreśliła, że od dnia [...] września 2016 r. rozpoczęła na przedmiotowej nieruchomości roboty budowlane polegające na budowie budynku magazynowego oraz wykonania zbiornika na wody opadowe - na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r. Powyższe wskazuje, że nałożenie grzywny na Spółkę odbyło się z ewidentnym, rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przestawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1032, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Badając zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych ramach, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu i brak jest podstaw do uwzględnia skargi. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Przede wszystkim odnosząc się do zarzutów skargi, należy wskazać, że organy w niniejszej sprawie nie uchybiły zasadom postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa. Słusznie organ odwoławczy orzekł w oparciu o zgromadzony na dzień wydania postanowienia materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny, że należało w niniejszej sprawie zastosować środek egzekucyjny polegający na nałożeniu na Spółkę grzywny w wysokości 40.000 zł celem przymuszenia Strony do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] do usunięcia odpadów w postaci mas ziemnych w ilości 20 000 m³ w terminie 90 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Z akt sprawy wynika, że powyższa decyzja Burmistrza została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1688/16 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1140/17 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji. Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się m.in. gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 122 § ww. ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 ustawy). Nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie (art. 124 § 1 ustawy). W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). Zgodnie z art. 7 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego art. 7 § 2 ww. ustawy. W ocenie Sądu zasadnie organy uznały, że ze względu na to, że decyzja Burmistrza z 2015 r. w dalszym ciągu nie została wykonana wobec powyższego koniecznym było nałożenie na Spółkę grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego na nią ostateczną decyzją administracyjną nakazującą usunięcie odpadów. Jak wynika z akt sprawy postanowienie o nałożeniu grzywny zostało poprzedzone ustaleniami, które wykazały, że odpady nie zostały usunięte z nieruchomości w dniu [...] marca 2018 r., wobec tego wezwano Spółkę do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Ponadto pełnomocnik Strony został poinformowany o skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w przypadku braku usunięcia odpadów, a doręczenie upomnienia nastąpiło w dniu [...] marca 2018 r. W rozpoznanej sprawie strona skarżąca w toku całego postępowania utrzymywała, że usunęła odpady z działki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy słusznie odmówił wiary temu stanowisku Skarżącej podnosząc, że jest ono dowolne i nie poparte żadnym przekonywującym dowodem. Jak wynika z akt sprawy, przede wszystkim z oświadczeń samej Strony Skarżącej nie przedstawiła ona w całym toku postępowania żadnej okoliczności/dowodu (fakturę za wywóz odpadów, oświadczenie firmy wywożącej, rachunki, umowę itp.), które choćby uprawdopodobniły wskazywaną przez nią okoliczność. Organ przyjął swoje ustalenia na podstawie oględzin terenu przeprowadzonych [...] maja 2018 r., natomiast strona zawartych tam ustaleń w żaden sposób skutecznie nie podważyła i nie wykazała, że na terenie znajduje się inny odpad niż ten objęty decyzją Burmistrza z [...] maja 2015 r. Gołosłowne i ogólne stwierdzenia strony nie mogą zostać uznane za wiarygodne. W ocenie Sądu to Spółka powinna wykazać, że dokonała wywozu odpadów objętych decyzją Burmistrza, że odpady zgromadzone na terenie, stanowią już inny odpad niż ten objęty decyzją nakazującą ich usuniecie. Strona w żaden sposób z organem nie współpracowała. Poza tym Strona wskazała w skardze, że korzysta ze zgromadzonego na nieruchomości materiału (składowanej ziemi) przy wykonywaniu swojej działalności gospodarczej (liczne kontrakty na budowę/przebudowę dróg, zagospodarowania terenów etc). Poza wskazaniem tej okoliczności Spółka nie wykazała, gdzie ewentualnie, w jakich ilościach i kiedy dokonała wywozu odpadów, w tym odpadów objętych decyzją. W ocenie Sądu Strona obowiązek ustalenia stanu faktycznego - prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób nieuzasadniony przerzuca w niniejszej sprawie jedynie na organ administracji. Nie można się zgodzić ze Spółką, że okolicznością świadczącą o wywozie wszystkich odpadów objętych decyzją Burmistrza, świadczy mniejsza ilość odpadów na terenie Spółki, wykazana podczas oględzin [...] września 2016 r. Istotną okolicznością, która ma wpływ na wynik sprawy jest bowiem tylko to, czy Spółka wykazała, że usunęła wszystkie odpady objęte decyzją Burmistrza. W momencie gdy na terenie organ stwierdził, że dalej znajdują się odpady, a Strona nie wykazała przekonywująco, że rzeczywiście je usunęła (wszystkie), organ zobowiązany był do podjęcia czynności zmierzających do wymierzenia Stronie grzywny. W niniejszym postępowaniu organ egzekucyjny nie rozważa prawidłowości decyzji Burmistrza z [...] maja 2015 r., na co próbuje skupić uwagę Strona skarżąca, a weryfikuje tylko wykonanie obowiązku określonego w tej decyzji, a w sytuacji jej nie wykonania podejmuje określone w ustawie czynności, co też w sprawie uczynił. Wobec tego polemika Strony z zasadnością obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza nakazującą usunięcie z działki Spółki odpadów jest spóźniona i nie może zostać uwzględniona w niniejszym postępowaniu. Odnoszą się do wysokości grzywny, w ocenie Sądu, kwota 40000 zł jest wystarczająco uciążliwa i zdyscyplinuje przedsiębiorcę do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. Poza tym mając na uwadze ilość zgromadzonych odpadów, jak i to, że kwota ta nie jest najwyższą kwotą jaką może wymierzyć organ, wysokość grzywny jest adekwatna do zakresu naruszenia, którego dopuściła się Spółka. Organ działając w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę kierował się zatem zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Poza tym podnoszona w skardze przez Spółkę okoliczność, że rozpoczęła na przedmiotowej nieruchomości roboty budowlane polegające na budowie budynku magazynowego oraz wykonania zbiornika na wody opadowe - na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r. nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na nałożeniu grzywny w wysokości 40.000 zł celem przymuszenia do wykonania zobowiązania wynikającego z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. Poza tym – co dodatkowo należy wskazać - w aktach sądowych znajduje się dołączona przez organ decyzja Starosty [...] z [...] marca 2019 r., nr [...], którą uchylono ww. decyzję z [...] czerwca 2016 r. i odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podobnie – w ocenie Sądu - nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy powołana w skardze decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 p.p.s.a - oddalił skargę.