IV SA/Wa 341/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara,, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. – zaskarżonym skargą przez J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego od niewydanego przez Burmistrza Miasta M. postanowienia dotyczącego wnioskowanego wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia dodatkowych specjalistycznych badań lekarskich dla pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium podało, że zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). Następuje to w drodze postanowienia, które jest w tej sprawie ostateczne. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia lub wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia zażalenia przez jednostkę, która nie ma legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienie zażalenia przez stronę, która nie ma zdolności do czynności prawnych. Zatem zażalenie nie służy na postanowienie, które nie weszło do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest aktem administracyjnym (tutaj postanowieniem). W postępowaniu wstępnym organ rozpatrujący zażalenie obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy przypadkiem w sprawie nie zachodzą powyższe okoliczności. W postępowaniu wstępnym organ rozpatrujący zażalenie obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie - czy przypadkiem w sprawie nie zachodzą powyższe okoliczności. Jak ustalono na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie obejmującej zakres żądania zgłoszonego przez J. Z., Burmistrz Miasta M. nie podejmował żadnego rozstrzygnięcia o charakterze proceduralnym w formie postanowienia, które znalazłoby swoje uregulowanie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji braku takiego postanowienia w obrocie prawnym nie można uznać, że J. Z. przysługiwał środek procesowy w postaci zażalenia. Z kolei pismo nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. skierowane do J. Z., jako odpowiedź na jego wniosek z [...] sierpnia 2014 r. stanowi w istocie czynność materialno-techniczną, która zawiera jedynie wyjaśnienia, co do braku uprawnień po stronie Burmistrza Miasta M. do podjęcia działań zmierzających do skierowania pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. na dodatkowe specjalistyczne badania lekarskie oraz braku podstaw do stosowania regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Pismo to jednak nie nosi znamion postanowienia, na które można byłoby uznać, że służy zażalenie. Dalej organ, poza powyższym, wyjaśnił stronie, iż sprawy z zakresu okresowych badań lekarskich pracowników znajdują swoje uregulowanie w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (j.t. Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94, ze zm.) oraz przepisach wykonawczych, tzn. rozporządzeniu Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 1996 r. Nr 69, poz. 332, ze zm.). Stosownie do przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.) ośrodki pomocy społecznej nie stanowią części składowych urzędu miasta (gminy), i przez to nie są jednostki pozostającymi pod ścisłym i bezpośrednim kierownictwem wójta (burmistrza, prezydenta Miasta). Bieżącą pracą ośrodka kieruje jego kierownik (dyrektor), który jednocześnie wykonuje wszelkie czynności w sprawach z zakresy prawa pracy wobec pracowników ośrodka. Kierownik ośrodka jest więc pracodawcą dla pracowników zatrudnionych w ośrodku. Mając na uwadze, że zakres żądania J. Z. dotyczący przeprowadzenia poszerzonych badań lekarskich pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. pozostaje poza sferą regulowaną administracyjnym prawem materialnym należącym do kompetencji organów administracji publicznej, dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest właściwe do podejmowania działań prawnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, wobec Burmistrza Miasta M. w zakresie spowodowania realizacji przez niego żądań zgłaszanych przez J. Z. w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. J. Z. wniósł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2014 r. Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem Kolegium i wniósł o wydanie przez Sąd wyroku, w którym wskaże właściwy organ administracji do wystąpienia o przeprowadzenie poszerzonych badań specjalistycznych stanu zdrowia dla pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M.. Dalej skarżący przedstawił przebieg postępowania w sprawie, począwszy od dnia [...] listopada 2013 r. kiedy to, zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z pytaniem dotyczącym nazewnictwa i zakresu badań stwierdzających stan przydatności do pełnienia tak stresujących funkcji, jaką jest praca w ośrodku pomocy społecznej i czy takie aktualne badania lekarskie posiadają pracownicy MOPS w M.; przez zwrócenie się w tej sprawie do Okręgowego Inspektoratu Pracy Oddział w S.; do wywołania przeprowadzenia kontroli w tym zakresie. Skarżący wyjaśnił, że pouczony o możliwości poszerzenia niezbędnych badań o specjalistyczne, zaczął się ich domagać od Burmistrza Miasta M. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Na dowód powołał się przy tym na korespondencję dotyczącą tej sprawy, w tym również zaskarżone postanowienie i pismo z [...] grudnia 2014 r. Następnie skarżący, wskazując na stan swojego zdrowia, nie zgadza się całością postępowania w przedmiotowej sprawie. Od dnia [...] września 2010 r. ma przyznany zasiłek stały z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Uważa, że MOPS w M. zamiast jemu pomagać, to od kiedy się skarży, dopuszcza się wobec jego osoby "sadyzmu" (dręczy, znęca się, zastrasza, zadaje ból). Takie postępowanie zdaniem skarżącego jest związane z jego skargą do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w W. w związku z udostępnianiem jego (i innych podopiecznych) danych do nieznanego Banku Żywności SOS w W. za pośrednictwem nieznanej jemu Chrześcijańskiej Fundacji "Radość". Ponadto dwa razy w MOPS w M. dopuszczono się wobec jego osoby przemocy fizycznej. Na dowód przedstawianych twierdzeń do skargi załączył 13 załączników w postaci kopii pism i płyty dvd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, tym samym podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2014 r. zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a., będącego podstawą prawną jego wydania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem ustalenie organu odwoławczego przedstawione w stanie sprawy, które skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia było nieprawidłowe. Z akt sprawy wynika, że: - po pierwsze pismem z [...] sierpnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza Miasta M. o wszczęcie postępowania w sprawie przeprowadzania dodatkowych poszerzonych specjalistycznych badań lekarskich stanu zdrowia dla pięciu (wymienionych z imienia i nazwiska) pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. zauważając, że podmiotem uprawnionym do oceny zasadności skierowania pracowników na dodatkowe specjalistyczne badania lekarskie jest wyłącznie pracodawca. Jednocześnie skarżący wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wnioskodawca podkreślił, że w sytuacji, gdy nastąpi odmowa wszczęcia postępowania oraz nie nastąpi to w drodze postanowienia to wszelką odpowiedź jaką otrzyma potraktuje jako postanowienie, na które zgodnie z art. 61a § 2 K.p.a. będzie jemu przysługiwać zażalenie; - po drugie w odpowiedzi na powyższe żądanie pismem z [...] sierpnia 2014 r. wyjaśniono skarżącemu, iż wobec pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. uprawnienie do skierowania ich na specjalistyczne badania lekarskie przysługuje pracodawcy. Burmistrz Miasta M. nie jest pracodawcą pracowników zatrudnionych w MOPS w M. i nie ma możliwości skierowania na takie badania. Również w ramach nadzoru sprawowanego nad realizacją zadań przez MOPS, Burmistrz nie ma podstaw do podejmowania działań w tej sprawie. We wnioskowanej sprawie nie zostaną więc podjęte przez Burmistrza żadne działania oraz nie będzie wszczęte postępowanie administracyjne, bowiem sprawy związane z kierowaniem pracowników na badania lekarskie nie są sprawami z zakresu administracji publicznej i nie stosuje się do nich przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.). Gdy żądanie strony, o którym mowa w art. 61 K.p.a. – stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. - zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2 art. 61a K.p.a.). Do innych uzasadnionych przyczyn stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należą przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jeden z nich zachodzi wówczas, gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego. Zgodnie z art. 124 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 K.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Należy podkreślić, że w odniesieniu do decyzji administracyjnej, do minimum jej elementów orzecznictwo sądowe zalicza: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169; wyrok NSA z 21.02.1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Skoro zatem postanowienie, tak samo jak decyzja, jest aktem administracyjnym indywidualnym, posiadającym wszystkie jej cechy wyróżniane w doktrynie prawa administracyjnego, również w stosunku do postanowień można mówić o minimum jego elementów prawnie skutecznych. Brak niektórych elementów nie może przesądzać, czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). W świetle powyższego pismo z [...] sierpnia 2014 r. winno zostać uznane przez organ odwoławczy za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane w trybie zacytowanego art. 61a K.p.a. Pismo to zawiera bowiem wszystkie potrzebne elementy skutkujące uznaniem za postanowienie. Przede wszystkim w treści pisma wskazano organ wydający rozstrzygnięcie (Burmistrza Miasta M.), adresata (skarżącego), zawarto rozstrzygnięcie o istocie sprawy o czym świadczy użyty zwrot – nie będzie wszczęte postępowanie administracyjne i pismo podpisała pracownica organu – sekretarz miasta. organu odwoławczego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, w pierwszej kolejności będzie ustalenie - czy podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego złożony pod postanowieniem pochodzi od osoby upoważnionej do jego wydania, innymi słowy uprawnionej do działania w imieniu Burmistrza; z kolei w dalszej podjęcie stosownego rozstrzygnięcia odpowiadającego treści art. 138 w zw. z art. 144 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. – uchylił zaskarżone postanowienie, uznając je za niezgodne z prawem.