IV SA/Wa 344/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. K. i K. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Pismem z dnia 14 stycznia 2013r,. B. i K. K. powołując się na art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591, ze zm.) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: S., S., P., G., O., B., P., domagając się : I. stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w części: 1. graficznej dotyczącej określenia szerokości dróg o symbolu KD na [...] m na odcinku przylegania do naszej nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości S. 2. paragrafu 52 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej szerokości drogi o symbolu KD na odcinku przylegania do naszej nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości S. II. zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w planie istnieje rozbieżność pomiędzy częścią graficzną a opisową, dotycząca szerokości terenu przeznaczonego pod drogę o symbolu KD. Zgodnie bowiem z § 52 pkt 2 zaskarżonej uchwały, szerokość terenu w liniach rozgraniczających drogi KD może wynosić [...] m (na terenach zabudowy) i [...] m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy. Tymczasem w części graficznej tej uchwały dla drogi oznaczonej symbolem KD na wysokości nieruchomości skarżących wskazano, iż szerokość ta ma wynosić [...] m, co jest sprzeczne z treścią powołanego § 52 pkt 2. Uchwała Rady Gminy w zaskarżonej części narusza zatem interes prawny skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skutkuje bowiem niemożliwością ustalenia jaka część działki skarżących, przeznaczona jest pod drogę co z kolei wiąże się z ograniczeniami w zakresie dopuszczalności jej zabudowy. Omawiana rozbieżność narusza zatem w ocenie skarżących ich interes prawny poprzez ingerencję w zakres możliwości wykonywania przez nich prawa własności nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] położonej w S. w postaci zagospodarowywania jej zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), ponieważ nie jest oczywiste, w jakiej części nieruchomość objęta jest ograniczeniami w jej zagospodarowaniu ze względu na przeznaczenie pod drogę o symbolu KD. Jednocześnie skarżący podnieśli, iż fakt zmiany zaskarżonej uchwały na mocy uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] września 2012 roku, nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowo-administracyjnej zaskarżonej uchwały, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że zmiana uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i jego zmiany są odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Skarżący powołali się w tym zakresie na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r (K 1 O/93, OTK 1994, cz 1, poz 7) Trybunał stanął na stanowisku, ze "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Nie można ją także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał art. 54§ 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, takie uprawnienie ma tylko sąd. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano m.in, że wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia interesu prawnego w Uchwale Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005r w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: S., S., P., G., O., B., P., zostało rozpatrzone w dniu [...] grudnia 2012r. Rada podjęła bowiem Uchwałę Nr [...] na mocy której uznała je za bezzasadne. Przedmiotowa uchwała została doręczona skarżącym w dniu 05.01.2013r wraz z pismem z dnia 3 stycznia 2013r. W dniu 16.01.2013r. Państwo K. za pośrednictwem Rady Gminy S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rada Gminy S. dostrzegając, że występuje rozbieżność pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu podjęła jednak w dniu [...] listopada 2010r uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu dla miejscowości: S., S., P., G., O., B., P. Dnia [...] września 2012r, została zaś podjęta uchwała Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: S., S., P., G., O., B., P. w treści której zmieniony został zapis § 52 pkt. 2, który otrzymał brzmienie: " szerokość terenu w liniach rozgraniczających - od [...] do [...] m (na terenach zabudowy) i [...] do [...] m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami oraz poszerzeniami w rejonie skrzyżowań dróg do [...] m, zgodnie z rysunkiem planu" Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] listopada pod pozycją [...] i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Tym samym w ocenie organu w dniu złożenia wezwania do usunięcia naruszeń przez Państwa B. i K. K. nie występowała rozbieżność pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu. Wobec powyższego należy uznać, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w brzmieniu sprzed dokonanych przez Radę Gminy zmian. Warto także zwrócić uwagę, że warunkiem koniecznym do skorzystania z uprawnienia z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie przez stronę, że zaskarżony akt prawa naruszył jej interes prawny, co - zdaniem organu - nie występuje w niniejszej sprawie. Jak bowiem wskazano powyżej na dzień wniesienia przedmiotowej skargi uchwała Rady Gminy S. Nr [...] w brzmieniu z dnia [...] grudnia 2005 r. została zmieniona wskutek czego nie zawiera już zapisów, które stały się podstawą skargi. Obecnie zatem skarżący mają pełną jasność co do zakresu terytorialnego i przedmiotowego ew. ograniczeń przestrzennych odnoszących się do gruntów będących ich własnością oraz nieruchomości sąsiednich Wobec powyższego uznać należy, że skoro uchwała w brzmieniu z dnia [...] grudnia 2005 r. na chwilę obecną nie zawiera elementów naruszających interes skarżących, skarga niniejsza zdaniem organu pozostaje nieuprawniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, a także, czy skarżący wyczerpali ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniem Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Zaskarżona uchwała dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji przesądza, iż stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżący zawarli w piśmie z dnia 3 grudnia 2012 r., które wpłynęło do Rady w 5 grudnia 2012r. W dniu [...] grudnia 2012r. Rada gminy S. podjęła uchwałą Nr [...] którą uznała wezwanie skarżących za bezzasadne. Przedmiotowa uchwała została doręczona skarżącym w dniu 5 stycznia 2013r. W dniu 16 stycznia 2013r. wpłynęła zaś za pośrednictwem organu skarga skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2013r. . Skarga ta złożona została więc z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 2012, poz. 270, ze zm.). Do ustalenia pozostaje zatem, czy zaskarżona uchwała Rady Miasta Siedlce z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: S., S., P., G., O., B., P., dotyczy interesu prawnego skarżących i czy narusza ten interes. Skarżący wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności do działki gruntu o nr ew. [...] objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały. Uchwała ta dotyczy zatem interesu prawnego skarżących wynikającego z przysługującego im prawa własności do przedmiotowej działki gruntu. Do ustalenia postaje zatem, czy uchwała ta narusza ich interes prawny i czy naruszenie to, jeżeli ma miejsce, jest uprawnione obowiązującymi przepisami prawa. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż granice zaskarżenia w/w uchwały wyznaczone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w granicach przysługującego skarżącej interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiadają w sprawie interes prawny wynikający z przysługującego im prawa własności do działki gruntu o nr [...], to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec wskazanej działki gruntu. Skarżący w skardze domagają się stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Gminy Siedlce z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w części: 1. graficznej dotyczącej określenia szerokości dróg o symbolu KD na [...] m na odcinku przylegania do naszej nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości S. 2. paragrafu 52 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej szerokości drogi o symbolu KD na odcinku przylegania do naszej nieruchomości o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości S. Podnoszą, że zgodnie z § 52 pkt 2 zaskarżonej uchwały szerokości drogi oznaczonej symbolem KD w liniach rozgraniczających na terenie zabudowy wynosi [...] m i [...] m poza terenem zabudowy z lokalnymi zwężeniami na terenach istniejącej zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu. Tymczasem na rysunku planu, na wysokości nieruchomości skarżących, określono szerokość - [...] m, co jest sprzeczne z treścią w/w § 52 pkt 2. Z powyższego wynika jednoznacznie, że graficzna część zaskarżonej uchwały - w odniesieniu do nieruchomości skarżących, która położona jest w obszarze o przeznaczeniu oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem MU- 1, na którym dopuszcza się realizację budynków mieszkalnych i usługowych - pozostaje w sprzeczności z jej częścią tekstową. Uchwała Rady Gminy w zaskarżonej części narusza zatem w ocenie skarżących ich interes prawny. Rozbieżność pomiędzy częścią graficzną a opisową, dotycząca szerokości terenu przeznaczonego pod drogę o symbolu KD, skutkuje bowiem niemożliwością ustalenia jaka część należącej do nich działki, przeznaczona jest pod drogę co z kolei wiąże się z ograniczeniami w zakresie dopuszczalności zabudowy działki. Stanowi to nieuzasadnione ograniczenie praw właścicieli nieruchomości. Ustalone w planie miejscowym linie rozgraniczające przedmiotowej drogi o symbolu KD determinują bowiem dopuszczalną linię zabudowy wyznaczającą obszar wyłączony z zabudowy ze względu na konieczność zachowania odległości dopuszczalnej zabudowy względem drogi, wynikających z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Wobec powyższego Sąd przyjął, że skarżący wykazali, iż posiadają legitymację skargową do wniesienia niniejszej skargi. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, w kontekście podniesionych przez skarżących zarzutów Sąd uznał, jednak iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżących, nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legły dwie kwestie. Po pierwsze zaskarżona przez skarżących uchwała w kwestionowanym przez nich brzmieniu nie obowiązywała już w dacie wniesienia skargi do Sądu. Została ona zmieniona uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] września 2012r, Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: S. i, S., P., G., O., B., P. w treści której zmieniony został zapis § 52 pkt. 2, który otrzymał brzmienie: " szerokość terenu w liniach rozgraniczających - od [...] do [...] m (na terenach zabudowy) i [...] do [...] m (poza terenami zabudowy) z lokalnymi zwężeniami oraz poszerzeniami w rejonie skrzyżowań dróg do [...] m, zgodnie z rysunkiem planu" Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] listopada pod pozycją [...] i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Po drugie skoro przedmiotem skargi jest uchwała, która już nie obowiązuje, ocena jej polega jedynie na ustaleniu, czy wywołała ona w dacie jej obowiązywania jakieś negatywne skutki dla skarżących. Zgodzić się należy bowiem ze skarżącymi, iż zmiana uchwały przez radę gminy oznacza jedynie wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały (patrz. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44). Z poczynionych przez Sąd na rozprawie w dniu 22 maja 2013r. ustaleń wynika jednak, iż na podstawie kwestionowanej przez skarżących uchwały nie zapadło żadne rozstrzygnięcie, które naruszałoby ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości. Nie dokonano podziału ich nieruchomości (patrz załączony do akt sprawy wydruk z programu geodezyjnego k-38), nie wydano też np. decyzji o wywłaszczeniu, pozwoleniu na budowę itp. Tym samym w ocenie Sądu brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona uchwała doprowadziła do naruszenia interesu prawnego skarżących. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.