IV SA/Wa 3469/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. R. i T. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. R. i T. L. (dalej "skarżących"), reprezentowanych przez adw. P. R. od decyzji Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., orzekającej o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania z tytułu przejęcia przez Miasto W. (dalej "Gminę") prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. 58 m2 , objętej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...].12.2013 r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w związku z realizacją inwestycji drogowej: budowy ul. [...], położonej w W. na terenie Dzielnicy [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], utrzymał decyzję Prezydenta w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] maja 2015 r., przedstawia się w następujący sposób: 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Prezydent zezwolił na realizację inwestycji drogowej - budowę ul. [...] w W. Decyzja ta, wobec nie wniesienia odwołania, stała się ostateczna z dniem [...] marca 2014 r. Lokalizacją inwestycji objęta została m. in. nieruchomość położona w W., na terenie dzielnicy [...] oraz zatwierdzony został projekt podziału działki oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna [...] na działki nr [...] o pow. 58 m2 i nr [...] o pow. 640 m2 z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla W. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Z treści działu II księgi wieczystej wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako d. działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 698 m2, byli skarżąca R. R. w udziale wynoszącym 1/2 części i skarżący T. L. w udziale wynoszącym 1/2 części. W dziale III "Prawa. Roszczenia i ograniczenia" widnieje wpis dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego: "Nieodpłatne i na czas nieograniczony prawo służebności przesyłu, polegające na prawie wybudowania na przedmiotowej nieruchomości wieloodejściowego złącza kablowopomiarowego niskiego napięcia o wymiarach 660 mm x 250 mm. Prawo swobodnego dostępu w każdym czasie do części nieruchomości w celu wykonania wszelkich czynności związanych z przeprowadzaniem i instalacją złącza, a także w celu dokonywania wszelkich napraw, remontów, konserwacji i modernizacji istniejących urządzeń energetycznych oraz ich rozbudowy, przy czym Spółka pod firmą R. z siedzibą w W. lub jej następca prawny będzie w każdym przypadku wykonywania prawa obowiązana do przywrócenia nieruchomości do pierwotnego stanu. Wykonywanie prawa ograniczone jest do pasa gruntu ustanowione na rzecz R. " 2. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2014 r. strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość nabytą na rzecz W., w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, położoną w W., na terenie dzielnicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 58 m2, z obrębu [...]. 3. W dniu [...] maja 2014 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. (uprawnienia Nr [...]), operat szacunkowy, w którym określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, na łączną kwotę 47.562,00 zł (słownie złotych: czterdzieści siedem tysięcy pięćset sześćdziesiąt dwa) w tym wartość gruntu - 46.974 zł i wartość nasadzeń roślinnych 588 zł. 4. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. strony zostały poinformowane, na podstawie art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym jaki został zgromadzony w sprawie, w tym z operatem szacunkowym określającym wartość ww. nieruchomości, jak również o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. 5. W dniu [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżących zapoznał się z aktami sprawy i zakwestionował ustaloną przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości, jego zdaniem została drastycznie zaniżoną, a także złożył wniosek o włączenie do akt sprawy innego operatu jako dowodu, sporządzonego na zlecenie stron postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego W. R. i ustalenie odszkodowania według tego operatu. 6. Zastrzeżenia zgłoszone przez strony do ustalonej wartości nieruchomości organ przekazał autorce operatu w celu ustosunkowania się do zarzutów. 7. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. rzeczoznawca Z. K. ustosunkowała się do zarzutów zgłoszonych do operatu. Stwierdziła, że wycena nieruchomości wykonana została zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, wartość przedmiotowej nieruchomości nie została zaniżona, gdyż rynkowe ceny transakcyjne na tym terenie kształtują się w granicach od 1402 zł do 299 zł/m2. Biegła po ponownej analizie operatu uzupełniła opis przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymieniła str. 8 operatu. 8. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym jaki został zgromadzony w sprawie, w tym z operatem szacunkowym określającym wartość ww. nieruchomości, jak również o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. 9. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Prezydent, przyjmując za podstawę ustaleń faktycznych operat szacunkowy z dnia [...] maja 2014 r., sporządzony przez Z. K., ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 47.562,00 zł (słownie złotych: czterdzieści siedem tysięcy pięćset sześćdziesiąt dwa) na rzecz skarżącej w wysokości 23.781,00 zł (słownie złotych: dwadzieścia trzy tysiące siedemset osiemdziesiąt jeden) za udział 1/2 części w nieruchomości i na rzecz skarżącego w wysokości 23.781,00 zł (słownie złotych: dwadzieścia trzy tysiące siedemset osiemdziesiąt jeden) za udział 1/2 części w nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. 58 m2. W pkt. III ustalił odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego prawo służebności przesyłu) w wysokości 122, 00 zł (słownie złotych: sto dwadzieścia dwa) na rzecz R. z siedzibą w W. 10. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2015 r. (za pośrednictwem tego organu), kwestionujące ustaloną wysokość odszkodowania. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda rozpatrzył odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: 1. Wbrew zarzutom odwołania, w postępowaniu odszkodowawczym, prowadzonym przez Prezydenta nie doszło do uchybień formalnych. W szczególności strony były na bieżąco informowane o przysługujących ich prawach i obowiązkach. W dalszej kolejności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołującego się co do zaniżenia wysokości odszkodowania. 2. Po przeanalizowaniu operatu stwierdzić należy, że jedna z transakcji - opisana jako nr [...] w tabeli ze str. 12 (z dnia [...].04.2012 r., ul. [...]) nieznacznie przekracza 2-letni okres wykorzystania cen transakcyjnych wskazany w pkt. 3.3 Noty Interpretacyjnej NI 1. Data, na która określana jest wartość nieruchomości, to według operatu [...] maja 2014 r. W tej sytuacji transakcje starsze, niż z [...] maja 2012 r. powinny być odrzucone, chyba że rzeczoznawca szczegółowo uzasadniłaby konieczność ich przyjęcia w treści operatu. Jednak odniesienie do tej kwestii ma pośrednio miejsce na str. 10, gdzie wspomniano o stagnacji cen transakcyjnych i niewielkiej ilości zawieranych transakcji ("także relacje między liczbą ofert (...) a liczbą zrealizowanych transakcji wskazują na stan stagnacji na tym rynku"). Z formalnego punktu widzenia jest to niewielkiego stopnia niespójność wewnętrzna wyceny, gdyż w pkt. 3.3 operatu (źródła danych merytorycznych) wymieniono m.in. Powszechne Krajowe Zasady Wyceny oraz tymczasowe noty interpretacyjne; a więc i notę NI 1. Ponieważ jednak przekroczenie wyznaczonego, 2-letniego okresu jest relatywnie niewielkie (niespełna 2 miesiące wobec tylko jednej z przyjętych transakcji), a analiza operatu nie wykazała innych niespójności lub braków sporządzonej wyceny - uznano, że operat z [...].05.2014 r. może służyć za wiarygodny i przydatny dowód o wartości nieruchomości w niniejszej sprawie. 3. Rzeczoznawca do wyceny drogowej działki [...] przyjęła ceny nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, a więc zastosowała de facto wariant korzystniejszy, niż np. gdyby podstawą wyceny były, zazwyczaj tańsze, transakcje drogowe z rynku rozszerzonego. 4. Dalsza analiza operatu nie wykazała braków formalnych, błędów matematycznych i innych istotnych niespójności wyceny, które pozwoliłyby na zakwestionowanie przez organ odwoławczy ustaleń operatu. Wskazana wyżej niespójność dotycząca daty jednej z transakcji porównawczych nie ma w tej sytuacji decydującego znaczenia; zwłaszcza, że nawet w sytuacji ewentualnej eliminacji tej transakcji rzeczoznawca nadal mogłaby zastosować przyjętą metodę korygowania ceny średniej (pozostałoby 11 z 12, a więc kilkanaście nieruchomości podobnych). Analiza nie wykazała też, jak zarzucono w odwołaniu, że nieruchomości przyjęte do porównań przez Z. K. miały na celu zaniżenie wyniku wyceny. Nieruchomości te były podobne rodzajowo, wybrane z właściwego rynku lokalnego, natomiast oszacowana wartość działki nr [...] jest bardzo bliska cenie średniej ze zbioru transakcji porównawczej i wynika z ocen cech rynkowych nieruchomości wycenianej, na tle cech obiektów podobnych. 5. Organ odwoławczy przeanalizował także załączony do akt sprawy kontroperat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego W. R. z dnia [...] czerwca 2014 r. Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że: - kontroperat został sporządzony dla innego celu, niż operat z [...] maja 2014 r., - inny jest także przedmiot wyceny kontroperatu, gdyż oszacowano wartość całej działki ewidencyjnej [...], a nie wartość wydzielonej pod drogę, nowopowstałej działki nr [...], - określając wartość całej działki nr [...] autor operatu, wybrał do porównań nieruchomości mieszkaniowe, gdyż z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że większość działki nr [...] usytuowana była na terenie "B4 MN(MW- w)", a tylko część, właśnie wzdłuż ul. [...] - na terenie ulic lokalnych (symbol "4KDL"); trzeba jednak zauważyć, że wycenie w niniejszym postępowaniu podlega właśnie ta "drogowa" część dawnej działki nr [...], która już w planie miejscowym z [...].11.2013 r. miała funkcje drogową, a nie mieszkaniową; powyższe założenie wpłynęło na odmienny, wyższy wynik jednostkowy wyceny w kontroperacie (1566 zł/m2), - stan przedmiotu wyceny określono na dzień [...] czerwca 2014 r., jest to założenie nieprawidłowe, jeśli ma istotnie dotyczyć całej działki [...], gdyż na mocy decyzji [...] z [...].12.2013 r. nastąpił już podział działki nr [...] - m.in. na działkę [...]; działka nr [...] jako całość nie istniała więc w dacie sporządzenia kontroperatu; na str. 5 wyraźnie przyjęto [...] czerwca 2014 r., jako datę określenia stanu nieruchomości (także stanu prawnego), - na str. 15-16 nie przedstawiono opisu nieruchomości podobnych, wybranych nw przyjętej metodzie porównywania parami. Autor operatu zamieścił wprawdzie informację o obiektach porównawczych "A", "B", "C", ale odnosi się ona tylko do ocen cech rynkowych poszczególnych nieruchomości, podczas gdy oceny te powinny wynikać z wcześniejszego, bardziej szczegółowego opisu poszczególnych obiektów. Brak czytelnego odniesienia się do opisanej na str. 6 służebności przesyłu ujawnionej w dziale III KW - brak informacji, czy wpis ten wpływa negatywnie na wartość wycenianej nieruchomości. 6. Organ orzekający o odszkodowaniu powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy administracji rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. II OSK 459/05). Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2014 r. biegła właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 znowelizowanego rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 58 m2 w obrębie ewidencyjnym [...] kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Należy pamiętać, iż o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 u.g.n.) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn). Zgodnie z orzecznictwem sądowym organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 listopada 2011 r., Sygn. akt II SA/Op 387/11). Stosownie do powyższego w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] maja 2014 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. IV. Pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika wnieśli do Sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. , zarzucając orzeczeniu: 1) naruszenie przepisów prawa w szczególności art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), polegające na ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], powstałą z podziału dz. ew. nr [...], uregulowanej w księdze wieczyste nr [...], objętą ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].12.2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. budowy ulicy [...] w W., przejętą na rzecz W. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) wg wartości nieruchomości ustalonej na dzień [...].05.2014 r. - wartości podanej przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...].05.2014 r" nie zaś wg wartości gruntu w dacie wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdy wyżej wskazany przepis stanowi, że odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania - która to okoliczność została przez Wojewodę [...] zaakceptowana; (2) naruszenie przepisu Art. 80. Kpa. polegające na rezygnacji organu administracji z dokonania oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przejawiające się w bezkrytycznym przyjęciu za w pełni wiarygodny operatu szacunkowego z dnia [...].05.2014 r. biegłej rzeczoznawcy majątkowej Z. K. w sytuacji, gdy strona wykazała, iż możliwe było dokonanie innego (szczególnie w zakresie określenia wartości nieruchomości) niż dokonała go Z. K., ustalenia ceny nieruchomości gdy operat szacunkowy Z. K. miał braki i wady, które dyskwalifikowały go, jako podstawę wydania decyzji; (3) naruszenie Art. 18. Ust. 1. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) polegającego na ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], powstałą z podziału dz. ew. nr [...], uregulowanej w księdze wieczyste nr [...], objętą ostateczną decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].12.2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. budowy ulicy [...] w W., przejętą na rzecz W. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w kwocie rażąco niskiej, gdy zbliżona do prawidłowej wartość nieruchomości podana została w operacie szacunkowym W. R. i gdy prawidłowa wartość mogła być ustalona poprzez zastosowanie prawidłowej metody wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w sytuacji stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. należało oddalić, albowiem naruszeń, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda, było ustalenie na rzecz byłych właścicieli odszkodowania z tytułu utraty własności nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. 58 m2, do której to utraty doszło w wyniku objęcia tej nieruchomości zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), dalej "ustawy drogowej". Orzekając w sprawie Wojewoda podzielił stanowisko orzekającego w I instancji Starosty, że wysokość należnego w sprawie odszkodowania należy ustalić na podstawie wyceny wartości przedmiotowej działki, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego Z. K. w formie operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2014 r. Stanowisko to należy uznać za trafne. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. 2. Zgodnie z art. 12 ust.1 i 2 ustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś linie rozgraniczające teren ustalone w omawianej decyzji stanowią linie podziału nieruchomości. Tak określona nieruchomość, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, przechodzi na własność Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 ustawy). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art.12 ust.4a ustawy). W myśl art. 18 ust. 1 ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ 1 instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518), dalej także "u.g.n.", ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie do art. 134 ust. 1 - 4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości" uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z § 36 ust 1 ww. rozporządzenia z 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. 3. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowego nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego (sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego), a zatem oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych), nie zwalnia organu administracji, podobnie jak i sądu administracyjnego z obowiązku oceny jego wiarygodności. Z dowodowego punktu widzenia opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości, sporządzona w formie operatu szacunkowego, stanowi opinię biegłego, posiadającego wiadomości specjalne. Poza sporem jest, że dowód tego rodzaju podlega, jak każdy inny dowód zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, ocenie pod kątem jego wiarygodności. W orzecznictwie sądowym obszernie analizowano natomiast zagadnienie dopuszczalnego zakresu takiej oceny zarówno przez organy administracji, jak i sądy administracyjne w kontekście braku dysponowania przez organy i sądy specjalistyczną wiedzą z zakresu szacowania nieruchomości. Przyjąć należy, że przedstawiony problem dotyczy trzech aspektów takich kontroli: 1) formalnego, 2) merytorycznego w zakresie nie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych oraz 3) merytorycznego w zakresie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych. Niewątpliwie kwestią, która z praktycznego punktu widzenia ma znaczenie najistotniejsze jest przesądzenie, czy organy oraz sądy są uprawnione do oceny operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych. Orzecznictwo sądowe podnosi, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12). Nie oznacza to, że w zakresie wiadomości specjalnych operat, jako dowód, nie podlega ocenie organu lub sądu. Wskazuje jedynie właściwą drogę weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego w przypadku pojawienia się tego typu wątpliwości. Wskazać należy w tym kontekście również na stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05, w myśl którego w razie wątpliwości co do treści sporządzonego operatu szacunkowego organ administracji publicznej może żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również - jeśli istnieją ku temu uzasadnione powody - odmówić mocy dowodowej sporządzonemu operatowi. Operat szacunkowy powinien bowiem spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z póź. zm.), ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i sądy, jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy. W takiej sytuacji oczekiwanie od rzeczoznawcy majątkowego, że w formalnie prawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym budzące uzasadnione wątpliwości kwestie zostaną dostatecznie wyjaśnione i w sposób zrozumiały i logiczny umotywowane - nie obniża rangi rzeczoznawcy jako osoby zaufania publicznego. 4. Ze sporządzonego na potrzeby postępowania odszkodowawczego operatu szacunkowego rzeczoznawcy Z. K. z dnia [...] maja 2014 r. wynika, że: (-) wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, (-) przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego cmentarza przy ulicy [...] – cz.I zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady W. z dnia [...] listopada 2013 r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2013 r., poz. [...] – zgodnie z ustaleniami planu nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem B4.MN/U (MW/w), przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną i usługową, z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej w formie willi miejskich oraz w części w terenie oznaczonym symbolem 4KDL – ulica [...], ulica lokalna o szerokości w liniach rozgraniczających 16 – 17,5 metra, (-) wycena nie mogła nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, albowiem w obszarze, w którym położona jest wyceniana nieruchomość nie zanotowano w okresie ostatnich dwóch lat rynkowych transakcji kupna – sprzedaży niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod budowę bądź poszerzenie dróg, w 2013 r. na terenie dzielnic [...] i [...] zanotowano jedynie transakcje nabywania przez W. nieruchomości pod budowę przystanków kolejowych oraz w 2012 r. nabywania przez GDDKiA nieruchomości na wniosek sprzedającego, nieruchomości gruntowe przeznaczone pod budowę i rozbudowę dróg na rynku miasta nabywane są aktualnie głównie w trybie ustawy drogowej – za nieruchomości te ustalane jest odszkodowanie (nie są one przedmiotem obrotu), (-) w bliskim otoczeniu wycenianej nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa; dla potrzeb wyceny poszukiwano do porównań niezabudowanych nieruchomości gruntowych, będących przedmiotem prawa własności oraz nieruchomości zabudowanych budynkami przeznaczonymi do rozbiórki o podobnych atrybutach rynkowych, tj. przeznaczonych na cele mieszkaniowe i mieszkaniowo – usługowe; przedmiotem analizy były transakcje zawarte w latach 2012 – 2014, ujawnione w Biurze Geodezji i Katastru na dzień wyceny, (-) przedmiotową wycenę oparto zatem, stosownie do wytycznych zawartych w § 36 ust. 4 rozporządzenia, o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, (-) w oparciu o powyższe założenia wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości ustalono na 812 zł/m2, a wartość całej nieruchomości na 47 096 zł. Niewątpliwie okolicznością istotną w sprawie jest to, że w toku postępowania administracyjnego strony złożyły do akt sprawy kontroperat sporządzony w dniu [...] czerwca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. R. W kontroperacie tym, dotyczącym całej przedwywłaszczeniowej działki nr ew. [...] o powierzchni 698 m2 rzeczoznawca: (-) przyjął podejście porównawcze i metodę porównywania parami, (-) oszacował wartość 1 m2 nieruchomości na 1 566,14 zł/m2 (a zatem wyższą o ponad 700 zł od wartości ustalonej w operacie zleconym przez organ). Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ I instancji wezwał rzeczoznawcę Z. K. do ustosunkowania się do różnic zachodzących pomiędzy wynikami wyceny nieruchomości sporządzonej przez tego rzeczoznawcę oraz wynikami wyceny dokonanej w kontroperacie z dnia [...] czerwca 2014 r. Ustosunkowując się do powyższego pismem z dnia [...] lipca 2014 r. rzeczoznawca Z. K. podniosła, co następuje: (-) nie jest uprawniona do dokonywania prawidłowości kontroperatu (zwracając jednakże uwagę, że przedłożony przez strony dokument został oznaczony jako "projekt operatu", a zatem dokument nieprzewidziany w przepisach prawa, (-) podtrzymuje w pełni swoje stanowisko co wartości nieruchomości, przedstawione w operacie z dnia [...] czerwca 2014 r., (-) nie zgadza się z tezą, że cena 1 m2 gruntu w dzielnicy [...] waha się w przedziale od 1052,75 zł/m2 do 2387,36 zł/m2. Cena 2387,36 zł/m2 dotyczy nieruchomości położonej w dzielnicy [...] przy ulicy [...] (rejon ulicy [...]) i odległej od ulicy [...] o około 400 m. W dzielnicy [...], w ciągu ostatnich dwóch lat rynkowe ceny transakcyjne niezabudowanych nieruchomości gruntowych, położonych w rejonach urbanistycznych [...] i [...] i przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową kształtowały się w granicach od 1402 do 299 zł/m2 powierzchni gruntu. Orzekając w sprawie organy obu instancji odniosły się do obu operatów sporządzonych na potrzeby niniejszej sprawy (tj. operatu sporządzonego na zlecenie organu oraz kontroperatu), uznając wiarygodność operatu sporządzonego na zlecenie organu, a odmawiając wiarygodności kontroperatowi przedłożonemu przez strony. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewoda w sposób wyczerpujący podał przyczyny, uniemożliwiające uznanie kontroperatu za przydatny dla potrzeb niniejszej sprawy, wskazując w pierwszej kolejności na sporządzenie opinii dla innego celu, niż operat z [...] maja 2014 r. oraz niepokrywanie się przedmiotu wyceny kontroperatu z przedmiotem wyceny, właściwym dla rozstrzygnięcia sprawy (w kontroperacie oszacowano wartość całej działki ewidencyjnej [...], a nie wartość wydzielonej pod drogę, nowopowstałej działki nr [...]). 5. Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym dokonano prawidłowej kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby tego postępowania przez rzeczoznawcę Z. K.. Zasadnie uznały organy obu instancji, że zarówno formalna, jak i merytoryczna poprawność opinii nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęły orzekające w sprawie organy, że w przedmiotowym operacie rzeczoznawca w czytelny, logiczny i kompletny sposób zarówno zastosowała, jak i opisała metodologię wyceny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Niedopuszczalnym jest przyjęcie, że zgłoszenie przez którąś ze stron postępowania odszkodowawczego zastrzeżeń co do treści operatu sporządzonego na zlecenie organu, czy też nawet konsekwentne podtrzymywanie tych zastrzeżeń na przestrzeni całego postępowania administracyjnego, nakłada na organ obowiązek podjęcia kroków, zmierzających do poddania tego operatu kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców na zasadach określonych w art.157 u.g.n. O ile zatem skarżący podtrzymują swoje zastrzeżenia co do prawidłowości przedmiotowego operatu, winna rozważyć ewentualność skorzystania z możliwości, o której mowa powyżej. 6. W odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu niedochowania w niniejszej sprawie wymogu z art.18 ust.1 ustawy drogowej, nakazującego ustalenie wysokości odszkodowania, należnego byłemu właścicielowi, według wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania (naruszeniu mającemu polegać na orzeczeniu o odszkodowaniu przez organy obu instancji, tj. przez organ I instancji w dniu [...] marca 2015 r., a przez organ II instancji w dniu [...] maja 2015 r., na podstawie operatu z dnia [...] maja 2014 r.), stwierdzić należy, że: (-) w myśl art.156 ust.3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, (-) organ I instancji orzekał po upływie blisko 10 miesięcy od jego sporządzenia operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę Z. K., natomiast organ odwoławczy na dzień przed upływem terminu, o którym mowa w ustawie, (-) brak jest podstaw do przyjęcia, że pomiędzy datą sporządzenia operatu a datą orzekania przez Wojewodę wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154, wywołujące brak możliwości wykorzystywania operatu do dnia [...] maja 2015 r., w tym w szczególności okoliczności takich nie wykazali skarżący. W powyższych okolicznościach skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.