IV SA/Wa 348/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej K.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania W. w P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 178 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 - dalej zwana Poś) oraz art. 104 K.p.a. zobowiązał W. w P. do prowadzenia ciągłych pomiarów poziomu hałasu w środowisku w związku z eksploatacją lotniska [...] i przekładania wyników tych pomiarów Wojewodzie [...] i Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska [...]. Jednocześnie określono zakres, metody badań, układ i formę przedkładanych wyników pomiarów oraz termin przedstawienia koncepcji monitoringu akustycznego oraz zainstalowania i uruchomienia systemu monitoringu, gromadzenia i udostępniania wyników. Od ww. decyzji odwołał się W. w P. wnosząc o jej uchylenie. Rozpatrując sprawę Minister Środowiska wskazał, iż art. 178 Poś rzeczywiście pozwala organowi ochrony środowiska nałożyć w drodze decyzji na zarządzającego lotniskiem obowiązek prowadzenia w określonym czasie pomiarów poziomów hałasu w środowisku, wprowadzanych w związku z eksploatacją tego obiektu. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zastosowanie tego przepisu jest możliwe, gdy przeprowadzone kontrole poziomów hałasu w środowisku, które są emitowane w związku z eksploatacją obiektu, dowodzą przekraczania standardów jakości środowiska. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie udokumentował, w drodze pomiarów, że przedmiotowe lotnisko powoduje ponadnormatywne akustyczne oddziaływanie na środowisko, tj. na tereny objęte na podstawie art. 113 ust. 2 pkt 1 Poś, ustawową ochroną przed hałasem, usytuowane poza obszarem ograniczonego użytkowania, którego granicę określa rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska [...] (Dz. Urzęd. Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż pomiarów, na podstawie których organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2008 r., nie można uznać za dowód w sprawie, gdyż nie odnosiły się one do aktualnego stanu prawnego, wynikającego z ww. rozporządzenia Nr [...]. Minister wskazał, że w tym stanie rzeczy, nałożenie kwestionowanego obowiązku, wymagać będzie potwierdzenia, w drodze ponownych pomiarów, faktu ponadnormatywnych oddziaływań akustycznych na środowisko przedmiotowego lotniska. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Marszałek Województwa [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. interesu Województwa [...] wskazując, iż ciągły monitoring poziomu hałasu miał na celu sprawdzenie poprawności założeń obszaru ograniczonego użytkowania zmienionego ww. rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] oraz przestrzeganie założonych korytarzy powietrznych. Natomiast w związku z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, Sejmik Województwa [...] nie może podjąć działań mających na celu uchwalenie nowego obszaru ograniczonego użytkowania odpowiadającego faktycznemu oddziaływaniu lotniska na jakość środowiska, zgodnie z ciążącym na nim obowiązkiem wynikającym z art. 135 ust. 2 Poś.; 2. przepisów art. 6, 19 i 20 K.p.a.; 3. przepisów art. 153 ust. 1 i 3, 160 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej odrzucenie gdyż Województwu [...] nie przysługuje przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie. Wskazał, iż postępowanie w rozpatrywanej sprawie wszczęte zostało z urzędu, a jego stroną jest wyłącznie W. w P. Zarówno decyzja Wojewody [...], jak i Ministra Środowiska nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach Województwa [...] i nie wpływa na jego prawa i obowiązki. Natomiast fakt, że Minister doręczył swoją decyzję Marszałkowi Województwa [...] nie oznacza, że uznał Województwo [...] za stronę postępowania. O statusie strony postępowania przesądza bowiem wyłącznie istnienie obowiązku lub interesu prawnego, o których mowa w art. 28 K.p.a. Pismem procesowym z dnia 7 czerwca 2010 r. Marszałek Województwa [...] wskazał, iż przymiot strony dla Województwa [...] wynika z art. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 135, 178 w związku z art. 378 ust. 2 Poś. Podniósł, że ze względu na fakt, iż do kompetencji sejmiku województwa należy tworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, to uznać należy, że Województwo [...] posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. pełnomocnik uczestnik postępowania –W. w P. wniósł o odrzucenie skargi wskazując, iż w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do Sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku, tymczasem tak sformułowanego interesu nie sposób dopatrzyć się po stronie Województwa [...] w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim jednak Sąd swoje uprawnienie do zbadania legalności aktu administracyjnego wywodzi z faktu zaskarżenia tegoż aktu przez podmiot uprawniony. Stosownie do regulacji art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W pierwszej kolejności zatem Sąd był obowiązany do zbadania, czy niniejsza skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Dokonując rozważań w tym zakresie, zasadnym jest zauważyć, iż kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi, oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, przy czym, musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83). O ile jednak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą więc może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Innymi słowy, osoba niemająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który z zasady nie może mieć legitymacji skargowej (na przykład organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji), podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2009 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. zobowiązującą W. do prowadzenia ciągłych pomiarów poziomu hałasu w środowisku i umarzająca postępowanie w pierwszej instancji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem uczestnika postępowania, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do Sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Tymczasem Marszałek Województwa [...] nie wykazał, iż może być uznany za podmiot, któremu przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie. Samo stwierdzenie , iż Województwo [...] legitymuje się w przedmiotowym postępowaniu przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na uprawnienie sejmiku województwa do utworzenia w drodze uchwały obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 ust 2 Poś, nie może stanowić okoliczności uzasadniającej stwierdzenie, że skarżącemu przysługuje status strony. Skarżący nie wykazał związku uprawnienia sejmiku województwa do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania z decyzją indywidualną, wydaną w tej sprawie. Aby można mówić o interesie prawnym, legitymującym do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego, musi przede wszystkim istnieć związek materialnoprawny pomiędzy określonymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego w sferze indywidualnych praw i obowiązków konkretnego podmiotu, a aktem stosowania prawa administracyjnego. Skarżący musi wykazać, że decyzja Ministra Środowiska dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków opartych na prawie powszechnie obowiązującym. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r. o sygn. akt II SA 3157/00). Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83A). Na gruncie co prawda odmiennego stanu faktycznego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. (sygn. akt I OSK 521/05) twierdząc, że nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Teza powyższa może zostać odniesiona do przedmiotowej sytuacji, kiedy to organy województwa, powołując się na swoje kompetencje, wywodzą istnienie interesu prawnego województwa. Również działanie w interesie mieszkańców województwa w trosce o ich życie i zdrowie nie może zostać potraktowane jako uzasadniające istnienie interesu prawnego województwa. Interes ten bowiem musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Z przytoczonych wyżej względów, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.