IV SA/Wa 348/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania Miasta W. (dalej "Gminy") od decyzji Starosty W. (dalej "Starosty") Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., wydanej w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]o powierzchni 0,0025 ha, utrzymał decyzję Starosty w mocy. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji Wojewody, przedstawia się następująco: 1. Nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1975 roku (znak: [...]). Przedmiotem przywołanego powyżej rozstrzygnięcia była nieruchomość położona w W. przy ul. [...] o łącznej powierzchni 1,4388 ha. Z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiła Dyrekcja R. w dniu 12 grudnia 1974 roku (znak: [...]). Wywłaszczony grunt oznaczony został na planie pomiarowym sporządzonym przez W. Przedsiębiorstwo Geodezyjne w W., zatwierdzonym przez Prezydium Rady Narodowej W., wpisanym do ewidencji w składnicy geodezyjnej w dniu 3 maja 1973 roku, pod Nr [...]. W rejestrze pomiarowym ks. rob. [...] wywłaszczony grunt opisany został pod pozycjami: nr [...] (powierzchnia 0,2148 ha), nr [...] (powierzchnia 0,2693 ha) oraz nr [...] (powierzchnia 0,1419 ha). Na planach sporządzonych przez Urząd Dzielnicowy [...] Wydział Architektury i Gospodarki Komunalnej Nr [...] oznaczony został jako działki: nr [...] (pow. 0,1156 ha), nr [...] (pow. 0,3864 ha) i nr [...] (pow. 0,3108 ha). 1.1. W uzasadnieniu decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1975 roku (znak: [...]) zaznaczono, iż część przedmiotowego gruntu o powierzchni 0,4841 ha została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1972 roku, działka o powierzchni 0,1419 ha przeznaczona została pod budowę ul. [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] października 1974 roku, natomiast pozostała część nieruchomości o powierzchni 0,8128 ha, znajdowała się poza granicami lokalizacji osiedla mieszkaniowego, jak też ul. [...] i została wywłaszczona na wniosek jej dotychczasowego właściciela w trybie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tzw. "dowłaszczenie"). 1.2. Cenę wywłaszczonego gruntu ustalono na kwotę 251 007,00 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt jeden tysięcy siedem złotych 00/100), z czego wartość gruntu określono na 249 820,00 zł, a wartość znajdujących się na nim upraw na 1 187,00 zł. Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe ustalił właściciela przedmiotowej nieruchomości w osobie H. K. opierając się na akcie własności ziemi nr [...] rep. [...] z dnia [...] lutego 1974 roku. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. w W [...], Wydział III Cywilny z dnia [...] października 2000 roku (sygn. akt [...]) spadek po H. K., zmarłej dnia [...] czerwca 1990 roku, nabył na podstawie testamentu wnuk B. K. w całości.  2. Dnia 24 marca 2005 roku B. K. złożył w Urzędzie W. podanie o zwrot niewykorzystanej części nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] Wydział Terenów z dnia [...] marca 1975 roku (znak: [...]) stanowiącej archiwalną działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,1419 ha oraz archiwalną działkę nr [...] o powierzchni 0,2148 ha. W jego ocenie wywłaszczona nieruchomość w znacznej części nie została wykorzystana zgodnie z celem uzasadniającym wywłaszczenie pomimo wielokrotnego upływu terminów przewidzianych w art. 137 ugn. 3. W toku postępowania Prezydent W., będący organem ogólnie właściwym do rozpatrywania wniosków o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych na obszarze Miasta W., ustalił iż część wywłaszczonej nieruchomości, aktualnie oznaczona jako działki ew. nr [...] i nr [...] (z obrębu [...]) oraz jako działka nr [...] z obrębu [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Natomiast własność pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym przysługuje Miastu W. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezydent W., odwołując się do art. 142 ust. 2 ugn, wyłączył się z postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., w dzielnicy [...], przy ulicy [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] i nr [...] z obrębu [...], a także jako części działek ew. [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] i przekazał w tym zakresie sprawę organowi wyższego stopnia, tj. Wojewodzie [...]. 4. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku, Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...], a także jako części działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], Starostę W. 5. W odniesieniu do tej części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1975 roku, której własności nie nabyło Miasto W. rozstrzygnięto ostateczną decyzją o zasadności roszczenia zwrotowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku (znak: [...]), która stała się ostateczna w dniu 11 stycznia 2013 roku, Prezydent W. orzekł o zwrocie na rzecz B. K. nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej nieruchomości KW [...] z projektowanym podziałem, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2011 roku - Nr [...], oznaczoną jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0528 ha, powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], a także o zwrocie działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0565 ha. Jednocześnie Prezydent W. odmówił zwrotu nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej na przywołanej powyżej mapie sytuacyjnej nieruchomości KW [...] z projektowanym podziałem, oznaczoną jako projektowana działka nr [...] z obrębu 7[...] o powierzchni 0,0166 ha, powstałą z podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], a także o odmowie zwrotu gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0162 ha. 6. Starosta W. decyzją częściową nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) orzekł o zwrocie, na rzecz B. K., nieruchomości stanowiącej własność m. W., położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0025 ha. 7. Gmina wniosła do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2013 r., zarzucając Staroście: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego oraz nienależyte rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, - naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. W odwołaniu podkreślano konieczność dalszego prowadzenia postępowania w celu poczynienia jednoznacznych ustaleń, czy nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania rzeczywiście została wywłaszczona na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1975 roku (znak; [...]), a także czy przedmiotowy grunt został wywłaszczony pod realizację określonego celu użyteczności publicznej, czy też został "dowłaszczony" na wniosek poprzedniego właściciela. III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewoda utrzymał decyzję Starosty w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje: 1. Zgodnie z brzmieniem art. 216 ust. 1 in principio przepisy rozdziału 6 działu III ugn, stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została przejęta na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 1974 r. (znak: [...]wydanej w oparciu o przepisy w/w. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie ulega zatem wątpliwości, iż znajdują do niej zastosowanie przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, iż w art. 216 ust. 1 ugn wymieniono art. 6 regulujący umowny tryb nabycia nieruchomości, bowiem grunt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania należy uznać za wywłaszczony w ścisłym znaczeniu tego terminu. 2. Za wypadek szczególny uznać należy sytuację, w której z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objęty został grunt, który co prawda przejęty został przez Skarb Państwa na podstawie decyzji o wywłaszczeniu (ewentualnie na podstawie umowy ekspropriacyjnej sporządzonej w formie aktu notarialnego - zrównanej z wywłaszczeniem), lecz wywłaszczenie nastąpiło na wniosek poprzedniego właściciela zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Przywołany powyżej przepis stanowił, iż wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Część nieruchomości wywłaszczona na podstawie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. podlega zwrotowi jedynie wtedy, gdy w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości wywłaszczonej, nie objętej żądaniem właściciela o "dowłaszczenie", spełnione zostaną przesłanki zwrotu. W wypadku żądania zwrotu jedynie części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 u.z.t.w.n. Niemożliwe jest zatem badanie przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej, która została nabyta przez Skarb Państwa bez określenia jej przeznaczenia. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której właściciel, na którego żądanie nabyto na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości zbędną dla celu wywłaszczenia (art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n.), mógłby w każdym czasie bez żadnych ograniczeń żądać zwrotu tej części nieruchomości. Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m. in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94, wyrok NSA oz. w Gdańsku z dnia 26 lipca 2001 r, sygn. USA/Gd 910/00, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1884/06, wyrok WSA w Warszawie 1095/09 z dnia 10 października 2009 r., wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 64/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 872/1, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt 1468/10). W wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 430/10) WSA w Warszawie zaznaczono, że "[...] zbycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ww. ustawy nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Państwo miało więc swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2111/96, Lex nr 45887). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego też racjonalnym jest pogląd, że wyłączona została możliwość jej samodzielnego zwrotu.". Dalej Sąd zauważa, iż nieruchomość wywłaszczoną na określony cel i nieruchomość wywłaszczoną na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. 3. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż część nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1975 roku (znak: [...]) objęta decyzją lokalizacyjną (a tym samym wywłaszczona pod realizację celu publicznego) zwrócona została na rzecz spadkobiercy poprzedniej właścicielki na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku, która stała się ostateczna w dniu 11 stycznia 2013 roku. Tym samym ustalenie przez organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek zwrotowy, iż grunt oznaczony aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0025 ha został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa na wniosek jej poprzedniego właściciela musiałoby prowadzić do orzeczenie o jej zwrocie, przy czym ewentualne zainwestowanie przedmiotowej działki przez wywłaszczyciela nie mogłoby być podstawą dla odmowy jej zwrotu. Skoro zbędna dla realizacji celu publicznego okazała się nieruchomość objęta decyzją lokalizacyjną nieruchomość "dowłaszczona" winna podzielić jej los i zostać zwrócona na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela. Organ administracji publicznej nie miałby przy tym możliwości badania, czy nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia, skoro grunt wywłaszczony na wniosek od samego początku nie był przewidziany pod realizację określonego celu publicznego. 4. Podzielić należy ustalenia Starosty, iż analiza załącznika graficznego Nr [...] stanowiącego integralną część decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] października 1974 roku oraz map zasadniczych dołączonych do akt niniejszej sprawy stwarza podstawę do przyjęcia, iż nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], która odpowiada części działki archiwalnej nr [...] z obrębu [...], znajduje się poza granicami ww. lokalizacji, tj. poza obszarem projektowanej ul. [...]. Zgodzić zatem należy się z twierdzeniem, iż już w dacie wywłaszczenia działka, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, była zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W uzupełnieniu dodać należy, iż także analiza znajdującego się w aktach sprawy opracowania graficznego sporządzonego w dniu 6 lutego 2013 r. przez geodetę uprawnionego A. W. (nr uprawnień [...]). przemawia za przyjęciem, iż grunt oznaczony aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajduje się poza obszarem objętym decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] października 1974 roku. Przede wszystkim zaś przywoływane opracowanie obrazuje całą nieruchomość, będącą dawniej własnością H. K., na tle zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu 7 maja 1987 r. Pobieżna nawet analiza opracowania prowadzi do wniosku, iż wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu od decyzji Starosty W. Zachodniego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nieruchomość to stanowiła zwartą całość, a aktualna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] odpowiada jej części. 5. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji akcentowano, że w treści pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. z dnia [...] lipca 2009 roku (znak: [...]) wyjaśniono kwestię aktualnego oznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w ewidencji gruntów. Wnioskowanej części nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1975 roku (znak: [...]) obecnie odpowiadają: • archiwalnej działce nr [...] z obrębu [...], zapisanej pod poz. [...] rejestru pomiarowego [...] - działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], a także działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; • archiwalnej działce nr [...] z obrębu [...], zapisanej pod poz. [...] rejestru pomiarowego [...] - działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Ponadto wobec treści wypisów z rejestru gruntów - wykazów zmian (karta 138-139, teczka nr 2 akt niniejszej sprawy) nie może ulegać wątpliwości, iż projektowanej działce nr [...] z obrębu [...], opisanej w decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku, odpowiada obecna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], natomiast projektowanej działce nr [...] wskazanej w ww. decyzji odpowiada obecna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Zatem stanowisko wyrażone we wniesionym w sprawie odwołaniu nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. 6. W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem potrzeba prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego na okoliczność objęcia gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] postanowieniami decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1975 roku (znak: [...]). Za nieusprawiedliwione należy uznać także zarzuty dotyczące nieustalenia przez organ I-szej instancji, czy przedmiotowa nieruchomość jest nieruchomością wywłaszczoną na wniosek poprzedniego właściciela (nieruchomością "dowłaszczoną") - nie ulega bowiem wątpliwości, iż znajdowała się ona poza lokalizacją inwestycji określonej jako budowa ulicy [...]. W związku z powyższym jedynym powodem, dla którego własność przedmiotowego gruntu przeszła na Skarb Państwa mógł być wniosek jej poprzedniego właściciela. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0025 ha organ I-szej instancji orzekł o jej zwrocie na rzecz spadkobiercy poprzedniego nie tylko z uwagi na odjęcie jej własności na wniosek poprzedniego właściciela, lecz także z uwagi na okoliczność, iż po wywłaszczeniu odstąpiono od zainwestowania przedmiotowego gruntu - w ocenie Starosty Warszawskiego przedmiotowa nieruchomość pozostała w stanie nie zmienionym wobec stanu z dnia wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego ustalenia Starosty W. poczynione w tym zakresie należy uznać za przekonywujące i poparte zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym - w szczególności zdjęciami lotniczymi wykonanymi w dniu 7 maja 1987 roku i 30 sierpnia 1990 roku, na których geodeta uprawniony A. W. (nr uprawnień [...]) oznaczył m.in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], a także protokołem z oględzin nieruchomości, które odbyły się w dniu 21 września 2012 roku. Dodać należy, iż za przyjęciem stanowiska, zgodnie z którym na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano drogi publicznej przemawiają również zapisy w ewidencji gruntów - zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 10 września 2012 r. przedmiotowy grunt oznaczony został symbolem "Bp" (tereny przeznaczone pod zabudowę, niezabudowane), nie zaś symbolem "dr". Nie zamieszczono również wzmianki o ustanowieniu prawa trwałego zarządu na rzecz Zarządu Dróg Miejskich. Nadmienić należy, iż ustalenia poczynione w tym zakresie nie zostały zakwestionowane we wniesionym w sprawie odwołaniu. Stanowią one co prawda pewien naddatek, bowiem w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja winna ostać się w obrocie prawnym nawet w wypadku odstąpienia od uzasadnienia rozstrzygnięcia w tym zakresie, jednakże ich zamieszczenie przez organ I-szej instancji nie może w żadnym wypadku stanowić podstawy do uchylenia decyzji Starosty W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. czego zdaje domagać się Skarżący. IV. Gmina wniosła do Sądu skargę na decyzję Wojewody, zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie w toku postępowania odwoławczego zarzutów i wniosków podniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., co pozostaje w sprzeczności z wyrażoną we wskazanym przepisie zasadą prawdy obiektywnej, 2) art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zebrania koniecznych w sprawie dowodów i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, 3) art. 80 Kpa poprzez wykroczenie poza granice swobodnej oceny dowodów polegające na formułowaniu wniosków nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Uzasadniając zarzuty skargi, Gmina podniosła w szczególności, co następuje: 1. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania. Z materiału dowodowego nie wynika, wbrew twierdzeniom organów, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się poza obszarem projektowanej ul. [...]. W szczególności okoliczność ta nie wynika ze szkicu sytuacyjnego nr [...] stanowiącego załącznik do decyzji lokalizacyjnej nr [...] z 1974 r. Decyzja lokalizacyjna nie wymienia szczegółowo numerów działek, takim oznaczeniem nie posługuje się także wspomniany szkic sytuacyjny. Tymczasem przedmiotowa działka ma powierzchnię 25 m2 i ustalenie jej lokalizacji wymaga większej precyzji, niż "pobieżna analiza". Organy prowadzące postępowanie powinny wykonać opracowanie geodezyjne nanoszące na szkic sytuacyjny nr [...] obecną działkę nr [...], precyzując jednocześnie, co powinno znajdować się na tej działce, aby można było uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przeprowadzenie wskazanego dowodu pozwoliłoby także ustalić jednoznacznie, czy przedmiotowa działka nr [...] była wywłaszczona pod cel publiczny, czy też była objęta wnioskiem o "dowłaszczenie". Okoliczność ta w ocenie Skarżącego jest niezwykle istotna dla ustalenia spełnienia przesłanek, których mowa w art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami warunkujących orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz jej poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. Brak przeprowadzenia powyższego dowodu i co za tym idzie niewyjaśnienie kwestii, czy działka ew. nr [...] z obrębu [...] była przedmiotem wywłaszczenia, czy "dowłaszczenia" oraz kwestii zbędności działki na cel inwestycji, określony w decyzji nr [...] z dnia [...] października 1974 r. powoduje, iż zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie może zostać uznany za wyczerpujący. 2. Organ błędnie ustalił, iż przedmiotowa działka pozostała w stanie nie zmienionym od dnia wywłaszczenia. W chwili bowiem wywłaszczenia był to grunt rolny. Obecnie działka ta znajduje się pomiędzy ul. [...] a torami tramwajowymi, co determinuje sposób jej zagospodarowania. 3. W przedmiotowej sprawie nie została wyjaśniona kwestia jakim obecnie działkom odpowiada dawna działka [...] z obrębu [...]. Działka nr [...] stanowiła zwarta całość. Natomiast obecnie działki, które zdaniem organu miałyby odpowiadać tej działce, nie przylegają do siebie. 4. W przedmiotowej sprawie organy prowadzące postępowanie zaniechały przeprowadzenia niezbędnych dowodów, przez co nie nastąpiło należyte wyjaśnienie stanu faktycznego. Tym samym w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania - art. 7 i 77§1 Kpa. Ze wskazanymi wyżej zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 7 i 77§1 kpa wiąże się ponadto zarzut uchybienia przez organ odwoławczy przepisowi art. 80 Kpa, nakładającemu na organ administracji publicznej obowiązek dokonania oceny okoliczności, które uznaje za udowodnione na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, zawarta w powołanym przepisie norma wyrażająca tzw. zasadę swobodnej oceny dowodów wymaga, by wnioski dotyczące okoliczności faktycznych były oparte na rozpoznaniu wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, a ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną - na całokształcie materiału dowodowego. V. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł Wojewoda, było rozstrzygnięcie czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi na podstawie art.136 ust.3 i nast. ustawy i gospodarce nieruchomościami. 2. W myśl art.136 ust.3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Stosownie do treści art.137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art.137 ust.2 ustawy). 3. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania był zwrot działki oznaczonej obecnie nr ewid. [...] z obrębu [...] o powierzchni 25 m2 , stanowiącej część nieruchomości o powierzchni 14.388 m2, wywłaszczonej na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy z dnia [...] marca 1975 r., wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z postanowień tej decyzji wynika, że wywłaszczenie nastąpiło na potrzeby: 1) budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" (zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] sierpnia 1972 r. nr [...]) w odniesieniu do 4841 m2, 2) budowy ulicy [...] (zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] w odniesieniu do 1419 m2.. Pozostała część nieruchomości, tj. 8182 m2, która nie była niezbędna na potrzeby realizacji jakiegokolwiek celu publicznego, została wywłaszczona na wniosek jej właściciela na zasadach art.5 ust.3 ustawy, tj. w związku z brakiem możliwości racjonalnego użytkowania tej części przez właściciela na cele dotychczasowe. Tym samym w ramach nieruchomości wywłaszczonej postanowieniami decyzji z 1975 r. należy wyróżnić część wywłaszczoną sensu stricto (tj. przejętą przez Państwo na potrzeby realizacji konkretnych celów publicznych) oraz tzw. część "dowłaszczoną" (przejętą dodatkowo, tylko z uwagi na potrzebę zapobieżenia naruszeniu interesu byłego właściciela, polegającym na pozostawieniu w jego rękach nieruchomości nie nadającej się do racjonalnego wykorzystania. 4. O ile rozróżnienie na część wywłaszczoną i dowłaszczoną nie miało znaczenia z punktu widzenia skutków rzeczowych wywołanych orzeczeniem wywłaszczeniowym (w odniesieniu do obu tych części dochodziło bowiem jednocześnie do pozbawienia prawa własności dotychczasowego właściciela oraz nabyciu tego prawa przez Państwo), o tyle ma ono pewne znaczenie obecnie z punktu widzenia oceny wystąpienia przesłanek do zwrotu nieruchomości w trybie uregulowanym w art.136 ust.3 i nast. ugn. Oczywistym jest bowiem, że w stosunku do części dowłaszczonej bezprzedmiotowym byłoby stosowanie kryteriów zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z art.137 ust.1 pkt 1 i 2 ugn (żaden taki cel nie był bowiem w odniesieniu do tej części ustalany). Nie oznacza to jednakże ustania na potrzeby postępowania zwrotowego związku pomiędzy częścią wywłaszczoną i dowłaszczoną, albowiem jak wyraźnie podkreśla się w orzecznictwie zwrot nieruchomości dowłaszczonych na wniosek właściciela na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 ugn stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie – por. wyrok tut. Sądu z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 639/13, publ. LEX. 5. Za trafne uznać należy stanowisko Wojewody, że będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego obecna działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] wchodzi w skład tej części nieruchomości o łącznym obszarze 14388 m2, objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] marca 1975 r., która została dowłaszczona na wniosek jej właścicielki. W braku możliwości jednoznacznego przesądzenia tej kwestii w oparciu o samą treść decyzji wywłaszczeniowej prawidłowo przyjął w tym zakresie Wojewoda, że wniosek powyższy wynika konsekwentnie z faktu nieobjęcia przedmiotowej działki celem publicznym w postaci lokalizacji budowy ulicy [...]. Brak potrzeby przejęcia przedmiotowej działki w celu realizacji przedsięwzięcia publicznego musi bowiem prowadzić do wniosku, że działka ta została przejęta na własność Państwa wyłącznie z przyczyn wskazanych w art.5 ust.3 ustawy z 1958 r. Tym samym, wbrew stanowisku skargi, stwierdzić należy, że zgromadzony w sprawie, a szczegółowo powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji materiał dowodowy, upoważniał organy zarówno do uznania, że przedmiotowa działka nie była objęta lokalizacją drogi (ani żadnym innym celem publicznym), jak i że działka ta nie została dotąd zainwestowana. 6. W konsekwencji wystąpienia powyższych okoliczności trafnie uznał Wojewoda, że zachodzą przesłanki do zwrotu przedmiotowej działki, jako działki dowłaszczonej, następcy prawnemu byłej właścicielki nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową, albowiem część nieruchomości, objętej tą decyzją, wywłaszczona bezpośrednio na potrzeby realizacji celu publicznego (a zatem część nieruchomości wywłaszczonej sensu stricto), została temu następcy zwrócona ostateczną decyzją Prezydenta z dnia 20 grudnia 2012 r. 7. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7, 77 i 80 k.p.a., a przeprowadzone wnikliwie postępowanie i subsumcja prawna znalazły odzwierciedlenie w kompetentnym, w pełni oddającym stan faktyczny i prawny sprawy uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.