IV SA/Wa 3522/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. B. i J. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 i w zw. z art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej zwanej "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2013 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2006 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Gminy P., na cel budowy ulicy [...] nieruchomości położonych w P., obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,1560 ha i nr [...] o pow. 0,3495 ha, posiadających nieuregulowany stan prawny oraz o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż Zarząd Miejski w P. wnioskiem z [...] maja 2002 r. znak: [...] wystąpił o wywłaszczenie na rzecz Gminy P. nieruchomości położnych w P., oznaczonych jako działki nr [...] o powierzchni 0,1560 ha i [...] o powierzchni 0,3495 ha, obręb [...]. Starosta P. decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy P., na cel budowy ulicy [...], nieruchomości położonych w P., obręb [...], oznaczonych jako działki [...] o pow. 0,1560 ha i nr [...] o pow. 0,3495 ha, posiadających nieuregulowany stan prawny oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości w wysokości [...] zł za działkę nr [...] oraz [...] zł za działkę nr [...] - należne od Gminy P. W odwołaniu od powyższej decyzji J. B., H. B. oraz K. S. zarzucili, iż zaskarżona decyzja nie została im doręczona jako stronom postępowania, w sytuacji gdy są oni właścicielami przedmiotowych działek. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, iż J. B., H. B. oraz K. S. nie mają przymiotu strony w niniejszej sprawie. Prawomocnym wyrokiem z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1002/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. i H. B. na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008 r. stwierdzając, iż organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że przedmiotowe działki nie stanowią własności J. B. i H. B. ani K. S. J. B. i H. B. wnioskiem z 23 sierpnia 2013 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty P. z [...] listopada 2006 r. nr [...] zarzucając jej rażące naruszenie prawa tj. art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., a w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z nieustaleniem prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2006 r. nr [...], wskazując, iż J. B. i H. B. nie mają przymiotu strony w niniejszej sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. B. i H. B. zarzucili naruszenie art. 10 § 1, art. 28 i art. 61a k.p.a. oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy podkreślając, iż J. B. jest aktualnym właścicielem działki nr [...]. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2013 r. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, iż w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [...] błędnie pouczył strony postępowania o przysługującym im prawie wniesienia odwołania. Z tego względu zażalenie J. B. i H. B. złożone zostało po upływie ustawowego terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a. Jednakże stosownie do art. 112 w zw. z art. 144 k.p.a. błędne pouczenie w postanowieniu, co do prawa zażalenia albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, zatem wniesione zażalenie podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu. Rozpoznając zażalenie Minister wskazał, że w pierwszej kolejności zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy żądanie pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony, zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. W oparciu o powyższe organ ustalił, iż nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] o pow. 0,1560 ha i nr [...] o pow. 0,3495 ha w dacie wydania decyzji Starosty P. z [...] listopada 2006 r. nr [...] miały nieuregulowany stan prawy, gdyż nie miały urządzonych ksiąg wieczystych ani zbioru dokumentów. Następnie Minister wskazał, iż J. B. i H. B. w toku toczących się w niniejszej sprawie postępowań prowadzonych przez Starostę P., Wojewodę [...] jak również w postępowaniu nadzorczym nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...]. Ponadto zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się kopia odpisu postanowienia Sądu Okręgowego w O. z [...] lutego 2003 r., sygn. akt [...], oddalającego apelacje od postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] kwietnia 2000 r., sygn. akt [...], oddalającego wniosek J. B. o stwierdzenie nabycia przez niego w drodze zasiedzenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zdaniem organu nadzorczego z powyższego wynika, iż J. B. i H. B. nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie, gdyż nie wykazali, że w chwili wydania orzeczenia przez Starostę P. bądź aktualnie posiadają tytuł prawny do wywłaszczonych nieruchomości. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1002/08, w którym wskazano, iż organy obu instancji tj. Starosta P. i Wojewoda [...] prawidłowo ustaliły, iż J. B. i H. B. nie byli stronami postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego spornych działek. W tej sytuacji podzieli stanowisko organu I instancji o odmowie wszczęcia żądanego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Minister Infrastruktury i Rozwoju wywiedli J. B. i H. B. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 61 § 1, art. 61a § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez nierozważenie z urzędu przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2006 r. nr [...], 2) art. 156 § 1 i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia pomimo, że postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, 3) art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów zażalenia, w tym argumentów uzasadniających interes prawny skarżących, jak również do powodów niewszczęcia postępowania z urzędu, 4) art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, iż skarżący nie mają statusu strony, 5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania oraz niezebranie pełnego materiału dowodowego z urzędu i ograniczenie się do stwierdzenia, że skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], 6) art. 7 k.p.a. poprzez posłużenie się nieprawdziwymi ustaleniami przez organ, w szczególności, iż J. B. nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], gdy w rzeczywistości przedstawiono dowody nabycie przez niego działki nr [...], 7) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o orzeczenia sądów, a nie na podstawie obowiązujących przepisów. Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. Zdaniem skarżących organy obu instancji nie uwzględniły, iż J. B. nabył działkę nr [...] na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 2009 r. rep. A nr [...], zatem jest jej obecnym właścicielem. Ponadto wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości doprowadziło do przesunięcia i faktycznego uszczuplenia działek sąsiadujących należących do skarżących. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skargę należało oddalić. Zaskarżonym postanowieniem Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2006 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Gminy P., na cel budowy ulicy [...] nieruchomości położonych w P., obręb [...], oznaczonych jako działki nr [...] o pow. 0,1560 ha i nr [...] o pow. 0,3495 ha, posiadających nieuregulowany stan prawny oraz o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia. Za trafne należało uznać stanowisko organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. Przy czym w orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, z 13 października 2003 r., ONSA 2004/1/3, z 4 grudnia 2008, sygn. akt I OSK 1819/07, LEX nr 538602). Istoty interesu prawnego należy natomiast upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Tym samym stroną postępowania dotyczącego wywłaszczenia nieruchomości może być tylko osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Osoba nie będąca właścicielem, bądź jego spadkobiercą nie może być stroną takiego postępowania, a zatem nie może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu. Identyczny krąg osób może skutecznie domagać się w postępowaniu nadzorczym weryfikacji decyzji wywłaszczeniowej. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy podzielić stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów, że skarżący nie wykazali, aby w sprawie tej posiadali interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., upoważniający ich do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej. W toku postępowania administracyjnego skarżący wywodzili swój interes w sprawie z faktu, iż J. B. jest właścicielem działki nr [...] i [...], które bezpośrednio sąsiadują z wywłaszczoną działką nr [...], która - ich zdaniem - została wyodrębniona z większej nieruchomości należącej do skarżącego. Zdaniem skarżącego należało ustalić, czy doszło do zasiedzenia działki [...] przez J. B. Na potwierdzenie swojego stanowiska przedstawili decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie powierzchni działek nr ew. [...] i [...] położonych w obr. [...] miasta P., której byli stroną postępowania. Na etapie postępowania zażaleniowego skarżący przedstawili umowę sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 2009 r. rep. A nr [...] między K. S. i T. G. a J. B. z której wynika, iż J. B. nabył od K. S. i T. G. udziały wynoszącej po ¼ części w działce nr ew. [...] stanowiącej drogę. Zdaniem skarżących z powyższego wynika, że J. B. jest aktualnym właścicielem działki nr [...], a bezspornie jest jej posiadaczem wobec toczącego się postępowania z powództwa Gminy P. przeciwko J. B. o wydanie nieruchomości nr ew. [...] położonej w obrębie [...] miasta P. stanowiącej obecnie ul. [...] przed Sądem Rejonowym w P. Ponadto w zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się kserokopia odpisu postanowienia Sądu Okręgowego w O. z [...] lutego 2003 r., sygn. akt [...], oddalającego apelacje od postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] kwietnia 2000 r., sygn. akt [...], oddalającego wniosek J. B., M. T. i L. G. o stwierdzenie nabycia przez nich prawa własności nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...], w drodze zasiedzenia po 1/3 części udziału każdego z nich. Oceniając powyższą argumentację organy obu instancji uznały, że skarżący nie wykazali tytułu prawnego do wywłaszczonych nieruchomości, tym samym nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu wywłaszczeniowym. Powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 grudnia 2008 r., sygn. I SA/Wa 1002/08, oddalającym skargi H. B. i J. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze w przedmiocie decyzji Starosty P. z [...] listopada 2006 r. nr [...] stwierdzającej nabycie prawa własności przez Gminę P. na cel budowy ulicy [...] nieruchomości położonych w P., obręb [...], oznaczonych numerami działek [...] i [...] posiadających nieuregulowany stan prawny oraz ustalającej wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Skład orzekając w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Sądu zawarte w tym wyroku, że wniesienie przez J. B. wniosku do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia gruntu stanowiącego działkę nr [...] i wydanie przez sąd postanowienia oddalającego powyższy wniosek samo w sobie świadczy o braku tytułu J. B. do tej nieruchomości. Gdyby przysługiwałoby mu prawo własności do tej nieruchomości - wnoszenie wniosku o zasiedzenie byłoby zbędne. Poza tym z ustaleń zawartych w ww. postanowieniu Sądu Rejonowego w P. wynika, że J. B. nabył własność swojej nieruchomości od rodziny S., ale w skład nabytych przez niego działek nie wchodziła działka nr [...] (dawniej nr [...]), a skarżący ustaleń tych skutecznie nie podważył. Ponadto jak podkreślił Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku z załączonej do akt sprawy umowy działu z [...] kwietnia 1960 r. Rep. A nr [...] wynika, że J. S. oświadczyła iż: - ona oraz trójka jej dzieci są właścicielami nieruchomości rolnej, przeciętej drogą publiczną, która nie ma urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, - nieruchomość została nabyta na podstawie umowy, która zaginęła podczas działań wojennych, - nieruchomość została podzielona na pięć części, z których oznaczona numerem [...] (obecnie nr [...]) obszaru 15 arów 60 m² stanowi odcinek drogi publicznej, - strony znoszą niepodzielność nieruchomości w wyniku czego przenoszą na własność poszczególnych członków rodziny działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Z powyższego wynika, iż członkowie rodziny S. dokonali zniesienia niepodzielności nieruchomości w zakresie wyżej opisanym bez działki nr [...], która była drogą. Przy czym nie dysponowali oni żadnym tytułem prawnym do tej nieruchomości – nie posiadali umowy kupna-sprzedaży tej nieruchomości, nie miała ona także urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Umowa została zawarta jedynie na podstawie oświadczenia J. S., że są oni właścicielami nieruchomości oraz zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. o posiadaniu tej nieruchomości. W związku z tym skład orzekający w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1002/08 nie podzielił poglądu Sądu Rejonowego w P. wyrażonego w uzasadnieniu ww. postanowienia, że działka nr [...] pozostaje własnością spadkobierców po J. S. Następnie wskazał, że w 1969 r. działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] kupili od nich H. i S. małżonkowie B. – rodzice skarżących. Wobec powyższego Sąd ww. wyroku stwierdził, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że działka nr [...] nie stanowi własności ani J. B. i H. B. ani rodziny S., jak również skarżącym nie służy prawo własności do działki nr [...]. Tym samym orzekł, iż nie mają oni interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym toczącym się przez przed Starostą P., zatem nie służył im przymiot strony z art. 28 k.p.a. Zamierzonego skutku nie mogła również odnieść argumentacja skarżących związana z przedstawioną umową sprzedaży z [...] czerwca 2009 r., na podstawie której J. B. nabył udziały w działce nr [...] m.in. od K. S. Jak wynika z powyższego aktu kupujący – J. B. oświadczył, iż nie będzie składał wniosku o założenie księgi wieczystej dla tej nieruchomości. Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, iż rodzina S. nie dysponowała żadnych tytułem prawnym do nieruchomości nr [...], która ma odpowiadać obecnej działce nr [...]. Nadto jak wynika z korespondencji przesłanej z Sądu Rejonowego w P. od 2010 r. toczy się postępowanie z powództwa Gminy P. przeciwko J. B. i E. B. o wydanie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obrębie [...] miasta P. (obecna sygn. akt [...]), co potwierdza nieuregulowany stan przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem J. B. i H. B. nie byli właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], ani też następcami prawnymi właścicieli, to nie mają oni interesu prawnego do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczającej powyższą nieruchomość, który przysługuje wyłącznie stronom postępowania. Zdaniem Sądu prawidłowo zatem organy uznały, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2006 r. znak: [...] nie mogło być wszczęte na wniosek skarżących, co obligowało je do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skargi stwierdzić również należy, że orzekające w sprawie organy dopełniły obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., wyczerpująco gromadząc i rozpatrując materiał dowodowy. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. art. 157 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie podjęcia postępowania nadzorczego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z [...] listopada 2006 r. Zważyć należy, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Organ nadzoru może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, o ile dostrzeże w kwestionowanej decyzji którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Brak wszczęcia takiego postępowania z urzędu oznacza, że organ nadzoru nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania. Nie oznacza to, że organ ma obowiązek szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia przesłanek nieważności w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się takich nieprawidłowości. Powyższe stanowi o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).