IV SA/Wa 354/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. T. L. wystąpiła o wypłatę odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną (ulicę [...]), stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (gminną), stanowiącą własność Miasta [...] w wysokości [...] zł i przyznał na rzecz T. L. odszkodowanie w wysokości [...] zł, co stanowi udział 1/3 części. Do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, organ pierwszej instancji zobowiązał Prezydenta [...] jako organ [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. L. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]. z dnia [...] maja 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Skargę na ww. decyzję Wojewody [...] wniosło Miasto [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie Miasto [...] wniosło skargę w sprawie, w której przedmiotem jest żądanie odszkodowania od Miasta [...] za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne (gminne), w sytuacji gdy decyzję o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za tę nieruchomość wydał Prezydent Miasta [...]. Wobec powyższego należy rozważyć, czy Miasto [...] miało legitymację do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] orzekającego w przedmiocie odszkodowania jako organ drugiej instancji. Stosownie do treści art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływana dalej jako "ppsa", uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym, nie można łączyć roli procesowej organu administracji publicznej oraz strony. Należy wskazać, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 ( pub. ONSA 2003/4/115) przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony we wskazanej uchwale. Należy wreszcie zauważyć, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony również w uchwale składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15). Zgodnie z tezą tej uchwały "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. pogląd, że samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. NSA podkreślił, że jakkolwiek jednostkom samorządu terytorialnego przysługują uprawnienia do ochrony ich interesów, to z pewnością nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno im przysługiwać na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej specjalnie do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wobec powyższego, zdaniem NSA, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji (zob. uzasadnienie uchwałę NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i przedstawioną na jego poparcie argumentację. Warto dodać, że pogląd ten pozostaje w zgodności z przepisami Konstytucji RP (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139). Mając na uwadze powyższe poglądy i tezy wnikające z orzecznictwa, Sąd doszedł do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie Miasto [...] nie posiada legitymacji skargowej, bowiem decyzja w pierwszej instancji została wydana przez organ tego Miasta. W tej sytuacji powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego (Prezydentowi Miasta [...] ) właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę (Miasto [...]) jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Tym samym należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie Miasto [...] nie spełnia przesłanki określonej w art. 50 § 1 ppsa, który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3008/14, CBOSA). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, postanowił jak w pkt. 1 sentencji. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (pkt 2 sentencji).