IV SA/Wa 357/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 roku. Przedmiotem skargi z 2 lutego 2009 r. (data nadania) wniesionej przez P. M. jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., mocą którego zwrócono wnioskodawcy podanie w sprawie zwrotu gruntów rolnych o powierzchni 9,2500 ha, należących uprzednio do matki P. M., lub przyznania gruntów zamiennych, bądź też wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: W piśmie z dnia 8 marca 2004 r. skierowanym do Wojewody [...] P. M. przedstawił okoliczności związane z gospodarstwem należącym pierwotnie do jego dziadka P. H. zmarłego w K. w 1941 r. Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", zwrócił P. M. jego wniosek o zwrot gruntów położonych w K., względnie przyznania gruntów zamiennych, względnie wypłaty ekwiwalentu za grunty przejęte na własność Skarbu Państwa jako mienie poniemieckie, rozdysponowanych następnie pomiędzy osadników w drodze nadania na podstawie ustawy z dnia 5 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., który podniósł, iż zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z podania wynika, że właściwym jest w sprawie sąd, organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy uznał, iż dla realizacji roszczeń osób, powołujących się zasadnie lub nie na tytuł własności i żądających na tej podstawie wydania nieruchomości, przewidziana jest droga sądowa postępowania cywilnego, a nie postępowania administracyjnego. Orzekający - na skutek wniesienia skargi przez P. M. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1 Sygn. akt IV SA/Wa 357/09 101/06 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sformułowane przez P. M. roszczenie (zwrotu gruntów rolnych należących uprzednio do jego matki, względnie przyznania gruntów zamiennych, względnie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego) zostało wyinterpretowane przez organy orzekające z wniosku z dnia 8 marca 2004 r., gdyż w samym wniosku nie zostało ono w sposób jasny tak określone. Organ powinien więc zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. ustalić rzeczywistą wolę skarżącego - wezwać go do jednoznacznego sprecyzowania treści żądania. Po uzyskaniu odpowiedzi organ mógł dopiero przystąpić do ustalania czy jest właściwym do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zauważył, iż organy w niniejszej sprawie nie działały z należytą starannością, czym naruszyły zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.). Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie organ winien w sposób jednoznaczny ustalić jakie przepisy prawne były podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego i czy w związku z tym przejęciem były wydawane jakieś decyzje administracyjne. Dopiero bowiem wyjaśnienie skarżącemu podstawy prawnej przejęcia gospodarstwa rolnego, pozwoli mu na właściwe sformułowanie żądania. Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia 23 października 2006 r. zwrócił się do P. M. o sprecyzowanie treści jego żądania. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 4 listopada 2006 r. skarżący wniósł o zwrot gruntów rolnych (9,25 ha). Zaznaczył, że jeżeli zwrot okaże się niemożliwy wyraża zgodę na wytyczenie działki położonej w innym miejscu, jednak o tym samym areale i klasie ziemi. Wskazał też, że w ostateczności wyraża zgodę na ekwiwalent pieniężny. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda [...] zwrócił wnioskodawcy podanie na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zauważył, że wszczęcie postępowania administracyjnego uzależnione jest od wskazania przez stronę lub określenia z urzędu przepisu prawa powszechnie obowiązującego organ administracji publicznej do podjęcia określonej czynności urzędowej. Rozpoznawane podanie tego kryterium nie spełniło. Dalej organ stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku bezsporne cechy prawnoadministracyjne ma ustalenie obywatelstwa pierwotnych współwłaścicieli przedmiotowego gospodarstwa. Jeżeli - będąc byłymi obywatelami III Rzeszy - nie uzyskali oni obywatelstwa polskiego, nieruchomość ich z mocy samego prawa przeszła 2 Sygn. akt IV SA/Wa 357/09 na własność Skarbu Państwa jako mienie poniemieckie (art. 2 ust. 1 pkt b dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich - Dz. U. z 1946 r. nr 13 poz. 87). W zażaleniu na powyższe postanowienie P. M. ponownie szeroko przedstawił okoliczności związane z przedmiotowym gospodarstwem rolnym. Stwierdził m.in.: "Mówią mi, że moje grunty najprawdopodobniej przeszły na Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej jako mienie poniemieckie". Wskazał też, że w swoich pismach do Wojewody [...] pisał wiele razy, że dekret z 1944 r., powoływany przez urzędy, do których się zwracał, nie dotyczy zabranych gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu stwierdził, iż skarżący w zażaleniu podniósł, że gospodarstwo rolne stanowiące pierwotnie własność jego dziadka P. H., jako mienie poniemieckie zostało przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Przejęcie nieruchomości w myśl tego przepisu następowało zaś z mocy samego prawa, a przepisy dekretu nie przewidywały wydawania aktów administracyjnych stwierdzających ich nacjonalizację, zaś wpis w księdze wieczystej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia, które nie miało charakteru decyzji administracyjnej. Wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej był zatem rejestracją stanu prawnego powstałego z mocy prawa. Z tych względów obalenie zaistniałego stanu prawnego nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Nadto, mając na względzie treść żądania skarżącego, organ zauważył, iż sprawa o własność nieruchomości ziemskiej jest sprawą cywilną, podlega zatem rozpoznaniu przez sąd powszechny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. zarzucił, że organy administracji nie biorą pod uwagę jego wyjaśnień i dokumentów. Podniósł, iż art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej, na który powołuje się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ma żadnego związku z rozpoznawaną sprawą. Zaznaczył również, że do jego 3 Sygn. akt IV SA/Wa 357/09 gospodarstwa nie mają zastosowania przepisy art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego aktu administracyjnego w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności Sąd zważył, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 101/06. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe (v. wyrok II SA/Gd 778/08 z dnia 15 stycznia 2009 r., LEX nr 484852; wyrok I SA/Wa 1570/08 z dnia 27 stycznia 2009 r. LEX nr 477370). Z kolei wskazania co do dalszego 4 Sygn. akt IV SA/Wa 357/09 postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się natomiast do kontroli, czy organy administracji prawidłowo zastosowały wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, a także do oceny nowych okoliczności, jeżeli takowe zaistniały po jego wydaniu. W rozpatrywanej sprawie legalność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz utrzymującego je w mocy postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. należało więc zbadać przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 101/06. W uzasadnieniu ww. wyroku, powołując treść art. 64 § 2 k.p.a., Sąd wskazał, iż organ winien ustalić rzeczywistą wolę skarżącego poprzez wezwanie go do jednoznacznego sprecyzowania treści żądania, a następnie przystąpić do ustalenia, czy jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim jednak organ winien w sposób jednoznaczny ustalić, jakie przepisy prawne były podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego i czy w związku z tym przejęciem były wydawane jakieś decyzje administracyjne. Sąd podkreślił, iż wyjaśnienie skarżącemu podstawy prawnej przejęcia gospodarstwa rolnego, pozwoli mu dopiero na właściwe sformułowanie żądania. Dokonując oceny realizacji ww. wskazań co do dalszego postępowania przez organy orzekające Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co skutkowało wyeliminowaniem ww. rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jakkolwiek pismem z dnia 23 października 2006 r. Wojewoda [...] zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie treści żądania, to jednak działanie organu nie zostało poprzedzone jednoznacznym ustaleniem i wyjaśnieniem prawnych podstaw przejęcia ww. gospodarstwa rolnego i 5 Sygn. akt IV SA/Wa 357/09 jako takie nie czyni zadość wymaganiom dotyczącym ustalenia rzeczywistej woli skarżącego zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nadto, z akt administracyjnych sprawy wynika, ze organy zaniechały ustalenia, jakie przepisy prawne były podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego i czy w związku z tym przejęciem były wydawane jakieś decyzje administracyjne. W postanowieniach organu I i II instancji powołane zostały różne akty prawne (które, jak wydają się sugerować organy orzekające, miały stanowić podstawę przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa), co z całą pewnością nie przyczyniło się do jednoznacznego wyjaśnienia przedmiotowej kwestii. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewoda [...] powołał art. 2 ust. 1 pkt b dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, wskazując, iż nieruchomość z mocy samego prawa przeszła na własność Skarbu Państwa jako mienie poniemieckie "jeżeli - będąc b. obywatelami III Rzeszy - pierwotni współwłaściciele przedmiotowego gospodarstwa nie uzyskali obywatelstwa polskiego". Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] stycznia 2009 r. uznał, że przejęcie gospodarstwa nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazując, że taką właśnie podstawę podał skarżący w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Podkreślić przy tym należy, iż w treści zażalenia skarżący stwierdził, że "dekret z 1944 r., na który powołują się urzędy (...) nie dotyczy zabranych gruntów", co podniósł ponownie w skardze do WSA. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, iż organy orzekające w sprawie nie działały z należytą starannością, co skutkowało naruszeniem podstawowych zasad rzetelnej procedury administracyjnej - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności faktycznych (tj., czy w związku z przejęciem gospodarstwa wydane zostały jakieś decyzje administracyjne), art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć znaczenie dla ustalenia jej praw i obowiązków oraz art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie realizacji wskazań Sądu co do dalszego postępowania, jako godzące w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, uznając że 6 Sygn. akt IV SA/Wa 357/09 naruszają przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy orzekające winny uwzględnić powyższe uwagi oraz wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 101/06, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.